常德市人大农业委

（2020年6月23日）

根据省人大农委《关于开展全省农村耕地保护与利用专题调研的方案》要求，我们高度重视，制定工作方案，开展实地调研，基本掌握了我市农村耕地保护与利用情况，现将调研情况汇报如下。

一、工作开展情况

一是制定了工作方案。根据省人大农委工作方案，我们制定了我市农村耕地保护与利用专题调研的方案，要求各区县市同步开展调研，落实省人大农委工作要求。二是开展实地调研。市人大农业委组成调查组，赴鼎城区、临澧县、石门县、澧县、津市、桃源县等区县市开展实地调研，到了部分村实地走访，听取区县市政府工作情况汇报，召开政府相关部门、村支部书记、种粮大户、群众代表参加的座谈会，面对面交流、了解实际情况，听取意见建议。

二、基本情况

全市现有耕地总面积720.4万亩，基本农田面积708.6万亩(确权颁证面积)，现有农户148.4万户，现有人口505.8万，其中劳动力282.4万人，2019年村集体经营性收入14282万元，共成立集体经济组织2106个。

三、弃耕抛荒相关问题

（一）弃耕抛荒的原因

1.农业比较效益低，影响农民生产积极性。近几年化肥、农药等农资对比2017年农资总成本涨幅近30%，用工越来越贵，种地成本越来越高，种粮效益越来越低。瘠薄地、边远零星地效益更低，甚至出现投入多于产出的情况。在国家粮食收贮价格却持续低迷，农民想要依靠种地赚钱变得更不容易。农民说：“在家种田，不如外出挣钱。”“要想奔小康，必须背井离乡。”种田效益低，直接影响了农民生产积极性，这是土地抛荒最根本的原因。

2.农村劳动力大量外出，务农劳动力短缺。近年来，大量劳动力外出转向二、三产业，以便获得更多收入。在家务农的基本为“九九、三八”式劳力结构，致使从事农业生产的劳动力严重缺乏，大量耕地无人耕种或无力耕种造成耕地抛荒。

3.农业基础设施相对薄弱，抗灾能力差。一是土地零星、分散、偏远、瘠薄等地，耕作条件和基础设施普遍差，很大程度是“靠天收” ，投入多产出少，农民不愿耕种造成土地抛荒。二是农田灌溉最后一公里管护措施有限，导致很多山塘淤塞、沟渠堵塞，防老抗旱能力较弱。

4.农经队伍弱化，土地流转不规范。几轮机构改革之后，现在我市除汉寿县外绝大多数地方乡镇农经站名存实亡，导致农村土地流转不规范。有的是私下流转仅限口头协议；有的流转时间超过剩余期限；有的流转对象没有经过资质审查；有的流转行为未通过发包方同意并申请鉴证备案等等，因为流转行为不规范为农村社会和谐稳定埋下了隐患。

5.农业机械化普及率有待进一步提升。近年来，大力推广农业机械化生产，但是，由于地形地貌原因，部分丘岗地大型机械无法耕作。适宜于特殊地貌丘块作业的机械机型不多，在人力缺乏的情况下弃耕造成永久性抛荒。

（二）治理弃耕抛荒存在的困难和问题

1.基础设施不完善。交通不便、灌溉不利、土地贫瘠，农户不愿意耕种。

2.抛荒地不集中。抛荒地碎片化，管理难度大；

3.法制不健全。收回弃耕抛荒耕地没有法律依据。

4.利益难保证。少数地方通过做农民思想工作，把耕地集中起来流转给大户种植或企业开发，但分红机制不规范，土地流转后短时期内效益不明显，流转大户及农民利益难以保证。

（三）解决弃耕抛荒问题的好做法、好经验及建议

1.好的做法及经验

一是从提升粮食产能入手有效遏制耕地抛荒。我市开展了粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）划定工作。同时，实施了高标准农田建设项目，通过土地平整、机耕道路、小型农田水利以及土壤改良设施等建设内容，有效改善了农业基础设施、增强了粮食生产能力，从而提升了农民种粮收入，一定程度上遏制了农民抛荒。

二是从培育经营主体入手有效遏制耕地抛荒。全市大力培育农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型经营主体，新型经营主体通过流转土地、提供社会化服务等形式承担粮食生产作业，推进了粮食生产集约化、规模化、机械化，有效遏制了农民抛荒。

三是从提升种粮积极性入手有效遏制耕地抛荒。及时发放国家耕地地力保护补贴、稻谷价格补贴、适度规模经营补贴等资金，同时，各区县市配套财政资金，主要用于农田水利建设、粮食生产关键技术推广和鼓励扶持龙头企业、农业专业合作社发展粮食生产等。通过大量种粮扶持补贴资金的投入，极大提升了农民种粮积极性，同时也达到了有效遏制抛荒的目的。

2.相关建议

一是宣传发动，营造氛围。通过张贴标语、广播和出动宣传车巡回宣讲等形式广泛、深入的学习宣传耕地法律法规和中央、省市关于严格禁止耕地抛荒的一系列文件文件精神和强农惠农政策，不断激发农民内生动力，提高投入农业生产积极性。同时，加强农事季节的明查暗访力度，确保各项法律法规落实到位。对于发现的问题，必须建立台帐，及时督促整改。对于承包农户要使他们认识到防止耕地抛荒是他们的义务，增强农民爱惜耕地的自觉性。

二是落实政策，建立机制。坚持“谁耕种”“补给谁”的原则，凡是土地抛荒的国家政策性补贴资金一律取消。全面贯彻落实各项扶持政策，保护和调动农民种粮积极性。同时建议从立法机制层面增加规定：弃耕抛荒丘块村集体有权收回。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户，转为非农业户口的，可以在一定的过渡期内保留其土地承包经营权，但必须耕种；如承包方不能耕种的，依法进行土地流转。承包期内，承包方全家迁入城镇落户，并享受城镇社会保障的，依法终止土地承包合同，由土地所有者依法进行土地流转。

三是鼓励流转，规模经营。加强农村土地流转的引导和管理，积极探索土地流转办法和措施。建立专业化的土地流转平台，引导土地规范流转。一要搞好余缺田调剂，将土地转包给愿意耕种的农户耕种，或通过村民同意，通过“小调整”将这部分土地重新发包。二要在群众自愿的前提下，将分散的抛荒耕地采用调换与转包的形式，尽可能集中连片，由村组统一整治后进行招标承包。三要对自然条件差的高坂田、缺水田统一改造为经济林地；低洼田、水浸田则可开发成渔池基地。采取先集体收回再发包给农户或集体统一经营。 同时，在土地承包经营合同、土地流转合同中明确严禁抛荒土地，并约定出现抛荒时双方的权利义务以及对责任人的处罚措施。

四是加大农业结构调整力度。在确保粮食安全的情况下，实事求是对于不适合种水稻的田，可以改制种植其他作物，做到宜粮则粮、宜经则经、宜林则林、宜鱼则鱼，提高种植收入。

五是加大农业机械的研发与推广。有针对性的研发适宜于丘岗地等特殊地形地貌作业的农业机械，加大示范推广力度。

六是加强农业基础设施建设。改善农业生产条件，做到旱涝保收，且能够进行机械化作业。加强基础设施管护与修建，对“毛细血管”明确专人管护，并拨付管护费用。

七是适当提高粮食收购价格。综合考虑本国多种因素后对粮食进行合理定价，别把吃饭的问题单纯地交给市场管理，让中国人的饭碗里装中国人自己产的粮食。

四、农村建房相关问题

（一）基本情况。2013年至2019年我市区农村建房累计共40276宗，涉及总面积465.3712公顷，其中占用耕面积26.4679公顷。

（二）存在的问题

1.公路沿线建房。随着经济的发展，农村基础设施和村民经济条件的不断改善，村民对宅基地的要求也越来越高，公路沿线建房盛行。公路沿线有承包地的，就在自己的承包地里建房；公路沿线没有承包地的，就用置换加补偿的办法，换得公路沿线土地建房；有的村民干脆弃耕不种私自买卖公路沿线集体土地获取利润，致使土地违法行为逐步向城乡结合部、公路沿线扩散。

2.居民点分布零散。因缺乏统一规划，农民建房选址随意性很大，多数选择在自家的承包地或交通便利的公路两侧，哪里地势好、“风水好”、交通方便，住宅就建到哪里，形成大量路边店、独家院，居民点分布零散，浪费土地现象严重。

3.占用耕地建房。近几年，多数村民喜欢沿公路建房，由于随意性大，宅基地的选择以及住房的朝向、层高、面积等大多是根据“风水”而定，大量的良田好土被当作宅基地使用，擅自改变了耕地用途，违法占用耕地建房的数量一直居高不下。

4.一户多基、超占面积。农民在新的地点建造住房，又不肯拆除旧房，很多旧房成了破房、危房，形成了名副其实的空心村。实际上，在农民建住宅的同时，牛栏、猪圈、厕所、柴草房等附属设施随之建设，形成了互相攀比多占土地的不良风气，多数农民宅基地面积都超过了法定标准。

5.非法流转。不少农民在经济利益的驱动下，私自买卖土地，非法转让宅基地，私下买卖房屋。绝大多数转让、买卖都是私下协议，未办理合法转让手续，自然资源部门调查摸底很费劲。

（三）对策与建议 

1.加大法律法规宣传力度，提高群众法制意识。各级党委、政府应将《土地管理法》列为农村重点普法内容，拓宽宣传渠道，充分利用广播、电视、标语、等宣传媒体及各种有利条件和机会，广泛宣传《土地管理法》，做到家喻户晓，人人皆知。

2.做好空间规划规划修编，完善新农村规划。结合即将进行的空间规划修编，充分考虑各地现状，结合地形地貌和风土人情，坚持节约集约用地，整治村民建房的散、杂、乱现象，迅速完善新农村规划，加强规划的前瞻性和可操作性，逐步实现村民建房相对集中，规范用地行为，既要保障农民基本生活设施用地，又要保护耕地。

3.建立对地方领导干部实行耕地保护离任审计制度。积极探索干部离任“耕地保护审计”制度，不仅将干部选拔任用与耕地保护挂钩，还将政绩与土地节约绩效挂钩。

4.监管打击到位。建房行为是一种显性行为，也是一个长期的过程，只要加强日常监管，疏堵结合，从严打击，就一定能管好、管到位。建立起县、乡、村三级监管网络，坚持严格的巡查制度，切实加大日常监管力度，确保巡查到位，不留死角。

5.责任落实到位。规范农村建房是大事、更是难事，必须强化责任、狠抓落实。把规范农村建房工作纳入绩效考核范畴，进一步严肃纪律，严格奖惩，对工作中表现突出的先进典型要评比表彰，对行动中工作不力、失职渎职的，进行严格查办，决不手软。

五、耕地开垦、复垦、整理情况

2015年至2019年，全市共完成农村土地整治规模73350公顷，其中耕地开垦规模6894公顷、土地复垦规模993公顷、土地整理规模65463公顷。

（一）主要做法

1.强化组织领导。政府大力推动。市县两级均成立由政府主要领导任组长，相关部门负责人为成员的土地整治领导小组。市县层层签订责任书，将土地整治工作纳入各级政府耕地保护目标责任考核和重大事项督查范围。部门加强联动。建立完善了部门联席会议、日常交流沟通、信息共享和业务合作机制，争取部门支持与配合。争取发改部门为招投标工作排忧解难，使项目尽早开工并错开农忙时节；财政部门加强项目预算评审，及时拨付项目资金；农业、水利等部门积极参与项目检查和工程验收。每年根据上级下达的耕地开垦复垦整理计划，市级分解下达年度工作任务。定期开展项目巡查督导，通报巡查发现问题情况，并要求限期整改到位，整改不到位的，在年度绩效考核中严格兑现奖惩。

2.规范项目管理。一是规范制度设计。从项目选址立项到招标投标、从施工工艺到检查验收、从工程质量到资金拨付等都建立了一系列切合本地实际、相对完备、操作性强的管理制度，真正使各类项目在规范实施方面有章可循。二是规范过程管理。市、县两级土整中心实行项目联系人制度，将每个工作人员对应到具体项目，明确工作职责和目标。联系人每月不得少于三分之一时间深入工地，对工程进度、质量及监理人员、项目经理工作情况进行检查督导，发现问题及时整改。项目实施全部实行工程监理制，每个项目都有相应资质和资格的监理人员作为现场驻点监理，对工程投资、施工进度、工艺流程及工程质量实行监督和指导。三是强化社会监督。充分发挥项目区所在地村组干部和老百姓的监督作用，公开工程内容和标准，增强透明度，让施工单位自觉接受群众监督。

3.严把质量关口。牢固树立质量第一的观念，始终把质量摆在第一位，坚持做到严把工程材料设备进购关，严把施工工艺程序关和严把分部分项工程验收关。定期开展质量自查回头看，在全市扎扎实实地开展多次“工程质量整改月”活动，各县市区组织项目监理及施工单位，以标段为单位对项目工程质量进行全面排查，凡不合格工程，不论大小多少，坚决彻底整改。实行定期质量通报评比。以标段为单位实行周公布和月评比，将进度情况按标段全市统一排序，对连续二次居后三名者实行黄牌警告。对出现豆腐渣工程经查实的，监理单位和相关标段监理人员进入黑名单，在网上公示，并向其所在相关部门通报，在今后土地整治项目中永不录用。全市项目质量全面提升，土地整治项目基本实现“环境零阻工、群众零上访、资金零挪用、质量零缺陷”的目标。

（二）存在问题

1.耕地后备资源开发存在阻碍。经过多年的过度开发，成片后备资源已经消耗殆尽，剩余可供开发的后备资源大部分是零星、分散、位置偏远的地块，对这部分地块进行开发，选址、施工、验收、资料整理的难度较大，开发成本大幅度增加，乡村组协调压力也较大，导致具备实际开发条件的后备资源不多，县级自然资源部门对零星分散地块打捆开发的积极性不高。

2.新开垦耕地后期管护难以到位。按照规定，耕地开垦项目竣工后要移交给当地村组，由当地村组负责管护和耕种。但现实情况是，一方面，受进城打工影响，农村劳动力不足，没人耕种。另一方面，村组也拿不出资金，没钱管护。这就造成了部分新开垦耕地被抛荒、项目无人管理造成工程破损等管护难以到位的情况。

3.土地整理预算定额比较粗放。工程预算单价偏低，和市场价格差别大，导致施工过程中难度增大，变更过多。人工工资偏低，工程管护无预算等。

（三）建议

1.大力开展集约节约用地。落实占补平衡首要的就是少占甚至不占耕地，这样即保护了城市周边的优质耕地，也缓解了补充耕地的压力。建议今后城市建设所需土地充分利用存量、有效控制增量，把闲置土地实实在在利用起来，对新增建设占用耕地要综合评估，稳妥实施，努力争取年均建设占用耕地减量化。

2.建立项目后期管护机制。新开发出来的耕地有没有人耕种，耕种的是不是粮食作物，项目工程出现破损有没有人管理维护，这些都是影响新开垦耕地效益的重要问题。建议建立补充耕地项目后期管护机制，对补充耕地项目耕种完成较好，工程后期管护到位的地方，应该加大补助力度，给予当地村组或承包农户适当补助，充分调动农民种粮的积极性。

3.开展土地开发整理项目预算修编。目前预算定额与市场价格相比偏低，建议开展土地开发整理项目的预算修编，提高人工工资标准，明确青苗、树木砍伐等具体补偿标准。