张坤世

　　一、何谓个案监督

　　对于个案监督的定义，目前尚未达成共识，从当前的实践现状和理论研究情况来看，主要有这样几种观点：第一种观点认为，个案监督是指县级以上人民代表大会及其常务委员会，对由它产生的人民法院和人民检察院所审理的案件，认为在必要时，就其中的具体案件所施加的监督行为。第二种观点认为，个案监督是指县级以上人民代表大会常务委员会对本级司法机关已经办结生效的判决、裁定、决定有证据证明确有错误或者在办理案件过程中明显违法，并通过正常司法途径未依法纠正的重大案件实施的监督。第三种观点认为，个案监督是指县级以上人民代表大会针对同级法院正在审理的具体案件，推动某一诉讼程序的启动、运行或终结，或者直接促使法院作出某一新的裁决结论的行为。第四种观点认为，个案监督是指人大对法院的审判活动是否遵循法定的程序进行监督，对涉及违法犯罪行为的案件进行监督，对裁判结果实行监督即对正在审理的案件提出裁判的建议和意见，以及对已经处理的案件提出改正的建议。从上述四种观点的实质来看，目前人们把人大个案监督分为了“督办”和“代办”两种情况。所谓“督办”就是指人大对那些明显的属于冤假错案和司法机关失于职守的案件进行个案监督。所谓“代办”就是指人大直接行使司法权。就“督办”而言，其存在的突出问题是这种监督方式的规范性有效性问题，要实行这种个案监督方式，必须解决两个方面的问题，一方面怎样解决监督无序，权力机关僭越职权；另一方面怎样避免监督乏力，权力机关失职于法律。就“代办”而言，这种个案监督方式需要解决的问题是，人大是否应当行使司法权?应当如何行使司法权?

　　讨论人大是否有权监督个案，首先需要对个案监督作出明确的定义。如果个案监督仅仅是指人大对法院违反法定程序的案件进行监督，或督促法院依法定程序办案，对涉及办案人员违法犯罪的案件进行调查，对人民群众反映强烈的有可能属于冤假错案的案件进行审查以督促法院依法予以重审等等，则这些监督是十分必要的。但是，从实际来看，所谓个案监督不仅仅限于上述情况，还包括在案件办理过程中对侦查、起诉、审判活动或诉讼结果进行监督，也包括在案件作出判决或判决生效后，对已经作出的裁判进行监督。这样，人大要介入到整个诉讼过程中，并要对程序的遵守情况和裁判结果提出意见。由此可见，“个案监督”的提法本身是不确切的。因为它包括了不同的监督情况，有些监督是必要的、合法的。正如有学者指出的，人大对司法的监督，并非因为不监督此种个案便失去了权威性和强制性。人大作为权力机关，其监督具有最高的权威性，其对司法的监督不可能不受到司法机关的尊重。事实上，人大对司法机关的监督手段和途径是多种多样的，如对法院院长、检察长及其他司法工作人员的选任，对具有违法犯罪行为的司法工作人员的罢免，这些都是有效的监督手段。即使人大发现某个案件确有可能属于冤假错案，人大还可以向有关法院和检察院提建议，要求其依法定程序重新审理或者提起再审，所以人大不搞个案监督并不会使其监督作用受到影响。

　　可见，要对个案监督作出界定并不容易。笔者认为，人大要进行“督办”和“代办”均可以，但必须以立法的形式作出科学的规范。在此基础上，方能对个案监督定义作出科学的界定。

　　二、倡导个案监督的热与冷

　　近几年出于社会广泛的要求，人大非常关注对司法机关的监督，以改变人大的“橡皮图章”形象。加强人大的权威，应该说是中国政治体制改革的方面。人大为了适应这种形势的需要和公众的要求，把发起个案监督作为改革的一个突破口。这个问题提出之后，在实践过程中，出现了两个方面的反映：地方人大认为，全国人大的个案监督条例草案还不够劲儿，没有规定地方人大行使这项权力；而一些学者认为很不成熟，司法机关也不满意，搞出来的东西两边不讨好，只好搁置。

　　个案监督倡导为何一时热起来，原因是多方面的：首先，我国宪法与法律对人大的司法个案监督并没有明确的规定；其次，各级人大对同级司法机关的个案监督，还与中国司法制度存在的一些缺陷有着直接的关系，特别是司法监督与制约机制疲软，导致我国司法制度无论在实体法上还是程序法上都存在着一些缺陷。为完善中国社会主义法律制度，强化社会主义法治建设，加强对司法机关监督是必然的趋势；最后，应当看到，要求赋予人大对司法个案实行监督的权力，在一定程度上反映了民众对某些不公正司法裁判的不满，表达了他们要求加强人大对司法监督的意愿。难怪有人指出，人大对司法机关的监督权，不是抽象的，而是具体的，只有对个案实行监督才能使这种监督权得以落实。尤其是因为目前司法腐败和司法不公的现象十分严重，司法机关整体素质不高，强化人大对司法机关的个案监督，有利于保障严格执法和公正司法。

　　与以上这热烈倡导的观点相反，有不少学者和司法实践部门的同志则冷静地指出：(1)宪法与法律没有明文规定人大的个案监督权，更没有具体操作的程序与办法。(2)人大的个案监督没有权威的监督与制约机制，很难保证实施监督的人大代表没有私心，另类腐败出现并非没有可能。(3)如何保证地方各级人大的个案监督中不出现地方保护主义。笔者认为，这些疑虑是有道理的，也是在个案监督中要注意的问题。

　　三、个案监督与司法独立

　　从目前的实际看，对于人大的个案监督有两种截然不同的态度：一种是赞成，一种是反对。当然，与其他所有的问题一样，也有折衷的观点认为，从长远角度看，不宜实行个案监督，但就目前的情况看，作为权宜之计，在一定范围内搞一点个案监督也是可以的。笔者认为，在我国目前的政治体制和法律框架内，个案监督有如下值得深思的问题，应慎重对待：其一，人大对法院的个案监督，将可能导致法律之间的相互冲突、法律体系的内部法律制度的冲突；其二，人大对司法机关的个案监督成本较高；其三，地方人大的一些代表容易滋长地方保护主义的思想，因而可能对法院的独立审判权和公正性带来负面影响；其四，人大的个案监督实际上使人大负有司法职能，由于对负有司法职能的人大不能进行有效的监督，同样可能造成人大滥用职权；其五，即使人人及其常委会自身廉洁自律，也可能出现被人操纵、利用以达到个人目的的现象。对此，已有同志指出，人大进行个案监督是立法权僭越司法权，对此若不加以规范的话，将来中国的司法腐败将溢出司法机关，涌向社会，整个社会将成为司法腐败的大海洋。并且，由于人大代表并不是按照法官、检察官的资格加以选任的，人大对具体案件的了解通常并非通过两造对质的方式获取，而且也缺乏正当程序的制约，个案监督很可能导致更多的不公正。

　　我国宪法确认权力机关以及“一府两院”各自的权力和职责，就是以国家根本大法的形式确认国家权力的合理分工。从宪法的基本原则来看，司法机关应当在人大的监督下享有独立的司法权，人大只能享有监督权，而不能代替司法机关行使司法权或与司法机关分享司法权，否则宪法体现的国家权力合理分工原则很难实现。人大的个案监督，可能造成人大与司法机关分享司法权的局面，这不仅导致国家权力的分工不明确而且也不利于实现司法独立与公正。尤其是在地方，一旦实行个案监督，很难对个案监督的范围进行合理的控制。个案监督过多，办理人员可能经常要求司法机关对个案的审理进行汇报，这就有可能使权力机关事实上成为司法机关的“上级”，从而与宪法确认的司法独立的原则不符。尽管目前在我国的诉讼体制中，对司法机关的各级监督确实有待于完善，但应当承认，司法机关依法办案的独立性并不是太强，而是较弱，特别是在基层司法部门，各地的人大常委会及其各专门委员会决不能直接干预个案的侦查、起诉与审判，否则，司法机关会更感到无所适从。为了实现司法的独立性和公正性，人大应当在职权范围内监督并支持司法机关依法独立行使职权，排除各种外来的干预，努力为司法机关的依法独立工作创造良好的法治环境。人大对司法机关的监督不是任意的，而是有法律界限的。界限就是不妨碍司法机关依法独立行使司法权。我们应该抓住时机，在冲突产生时，自觉地适用宪法和有关法律，建立解决冲突的法制机制，促进我国宪法制度的发展，把静态的、无生气的、缺乏操作性的宪法变成动态的、有生命力的、可操作性的宪法，从而在宪法框架内正确处理司法机关的独立司法权与人大对法院的监督权的关系及冲突。因此，有学者建议，应当尽快搁置人大个案监督的法律草案。人大的个案监督除了妨害司法独立以外，有三个问题无法解决：一是无法保证人大对案件的认识比法院的认识更准确；二是无法证明人大的监督比作为国家专门的法律监督机关的检察机关法律监督更合理；三是难以防治人大监督过程中产生的新腐败。

　　司法独立是司法公正的基础和前提条件。司法权作为国家权力中最薄弱的一个，当它与其他国家权力纠缠在一起时常常沦为后者的附庸和工具，必然导致司法权威的沦丧和司法工作人员的自卑。个案监督可能导致一些人对司法机关的不信任，从而动摇司法最终裁决权，损害独立司法的宪法原则，破坏法治固有的秩序和权威，因此现代法治国家都不提倡个案监督。相反，现代法治国家无不千方百计地维护司法独立地位，使其免受行政权与立法权的干涉。对法官、检察官实行高薪制、终身制(有的国家则实行年龄成熟制而不是搞绝对年轻化)等均是为达此目的服务的。其他国家权力还应该在职权范围内为维护司法权威尽其所能。司法权威的有限性决定了它必须从与其并存的其他类型的权威那里获得支持。而这些正是需要我们加强的。

　　四、人大个案监督展望

　　从上文所述可知，在我国现行的政治制度和法律框架内，人大个案监督目前还缺乏足够的正当性。笔者认为，在我国现阶段应加强诉讼轨道内的监督，完善我国的诉讼程序法制，确保程序正义，实现司法公正。同时，借鉴和遵循法治国家司法制度方面的经验，建立法律职业准人制度，努力提高司法队伍的整体素质，增强司法独立性，树立司法的权威性，维护司法权的统一。

　　从理论上来说，笔者认为，人大个案监督具有其理论上的根基，但必须纳入法治轨道。就“督办”式个案监督而言，要以司法独立为底线，从程序上加以规范，加强制度创新，建立人民代表大会及其常务委员会对其所选任的法官、检察官的评议制度、罢免制度以及法院院长、检察院检察长的政治责任制度，提高监督的效果。从而使法官、检察官的管理从强制管理转向自我约束，减轻管理者的负担，加强被管理者的自律性。进一步加强以诉讼权利约束司法权力。逐步扩大当事人的诉讼权利，完善当事人对司法的监督制度，从而促进司法机关和司法工作人员改进司法工作，提高司法水平，保证司法质量。人大对个案的“督办”，必须坚持事后监督原则、集体监督原则、程序性原则。必须明确的是，“督办”式的个案监督一定要以法律的形式予以严格规范。就“代办”式个案监督而言，要进一步加大理论研究力度，切忌先斩后奏，破坏法制，贸然行事；要在加强理论研究的基础上，修改我国现行宪法，对立法权与司法权进行重新优化配置和规范，在条件成熟后才能付诸实施。否则造成的负面影响将是巨大的。英国上议院享有终审权，美国参议院享有对弹劾案件的政治司法权。但是，它们的地方议会是否享有这种司法权?议会如何对司法权进行制约?上议院和参议院的司法权究竟如何运作，它们对法院司法权的行使产生什么样的影响?诸如此类的问题，我们必须深入研究并加以借鉴。国外议会行使的司法裁判权有着严格的程序限制。英国上议院审理的案件必须是来自上级法院的下诉或申诉案件；案件必须是具有普通意义的宪法和法律问题；上议院只负责法律适用问题的审判，而不再审理事实问题；上议院负责审判的是专门的“常设法律议员”(又称“法律议员”)，主持人是上议院院长(又称为“大法官)；上议院的审判以开庭的方式进行，届时控辩双方的律师都要到场，向参与审判的法律议员提出法律方面的意见并进行辩论；上议院所作的判决要载明所有参与审判的法律议员的意见，判决一旦作出即形成判例，对下级法院在类似案件的判决上具有法律约束力，判决以上议院决议的名义向社会加以公布。从英国的经验中，我们可以看到“代办”式个案监督法治化任重而道远，对“代办”式个案监督权力的授予、行使、监督等要作出明确规定，对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序等要进行积极探索，只有这样，才能在法治的轨道上成功实施“代办”式个案监督。

(作者单位：湖南省高级人民法院)
《人大研究》2003年第3期