杨建波　杨为明

　　任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。各级政府、法院、检察院组成人员由本级人大及其常委会产生，对人大及其常委会负责。随届任免是指被任免的干部随着本级人大及其常委会的届满而到期，当新的一届人大及其常委会产生以后，对由同级人大常委会任免的干部重新任命。地方各级人大常委会按照地方组织法的规定，对政府组成人员已依法实行了随届任免，但由于宪法和法律没有明确规定法院、检察院除院长、检察长以外的其他组成人员随届任免，因此，多数地方法院、检察院组成人员除“两长”由代表大会选举产生外，其余人员均未实行随届任免。“两院”组成人员是具有特殊权力的国家公务员，他们代表国家依法独立行使审判权、检察权，可以说是手握“生杀予夺”的大权。如果权力不能得到有效监督，国家法律就难以得到正确执行，社会正义和公平就难以得到切实保障。法院、检察院组成人员除“两长”由代表大会选举外，其余人员如果都是“一纸定终身”，不利于人大常委会正确有效地行使法律赋予的权力。因此，只有坚持随届任免的原则，才能在实践中增强法院、检察院组成人员对产生它的国家权力机关的负责意识和接受监督的意识，同时也有利任免工作的统一性和规范性。

　　一、对“两院”组成人员实行随届任免的法律基础和实践基础

　　按照我国的宪政体制，国家的一切权力属于人民。人民通过选举选出自己的代表，组成各级人民代表大会。然后由人民代表大会及其常委会选举或任命行政司法机关工作人员，并授权其行使行政、司法权，这些工作人员对选举或任命其职务的人大及其常委会负责，受其监督。也就是说，基于界别原则，人大及其常委会选举任命的行政司法机关工作人员都只对选举或任命其职务的本级本届人大及其常委会负责。因此，每次人大换届之后，上一届由人大常委会任命的工作人员的职务应随之消失，并由新一届人大常委会对其人选进行重新任命。虽然目前法律对“两院”组成人员随届任免无明确规定，但在人民代表大会制度尚需完善，人大对“一府两院”的监督机制还不健全的情况下，应该在不违反法律规定的同时，遵循法理，大胆实践，勇于创新。而且，我们认为，对“两院”组成人员进行随届任免有充分的法律依据。

　　首先是宪法原则。宪法第3条第3款明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法中明确规定的各级人民法院和人民检察院要对产生它的国家权力机关负责，并接受其监督。目前法律只规定各级人民政府组成人员、各级人民法院院长、各级人民检察院检察长是随着本级本届国家权力机关的产生而产生的，各级人民法院、检察院的其它组成人员没有明确规定随届任免。而现实存在的问题是：本级上一届或者上几届的国家权力机关早已届满，要对本级上一届或者上几届产生它的国家权力机关负责，在现实中就成了一句空话。所以，根据宪法精神，对“两院”所有组成人员应该实行随届任免。

　　其次是公平原则。1995年2月28日新修改通过并颁布实施的地方组织法新增第57条规定“新的一届人民政府领导人员依法选举产生后，应当在两个月内提请本级人民代表大会常务委员会任命人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长”。由于宪法和法律没有明确规定法院、检察院除院长、检察长以外的其它组成人员随届任免，因此，多数地方没有实行随届任免。我们认为，“一府两院”是由人大产生，对人大负责，受人大监督，政府组成人员随届产生，为什么“两院”不行呢?而且，我市人大各专门委员会组成人员也是在人大换届时同时重新任命的；我市人大常委会工作机构的负责人也是随届由人大常委会重新任命的。按照公平原则，法院、检察院也不能例外。再次是与法律不相抵触原则。人大行使职权遵循法制统一和不与法律相抵触的原则。对行政、审判、检察机关的组成人员任免，是权力机关的法定职责，实行随届任免与现行法律不相冲突。而且按照与时俱进，勇于创新的精神，人大常委会应当在与国家法律不相抵触的前提下，进行大胆探索。按照这一原则，地方人大在决定当地经济和民主法制建设重大问题方面进行过许多有益的尝试，取得了明显成效，开拓了人大工作的新局面。如我市人大常委会1995年3月1日，作出了关于《常德市城区禁止燃放烟花爆竹的暂行办法》，以后，又作出了关于在城区禁止鸣放汽车喇叭的决定，对这类问题，法律也未明确规定，实践证明效果很好。因此，我们觉得，对“两院”组成人员实行随届任免是可行的。

　　二、对“两院”组成人员实行随届任免的现实必要性

　　(一)有利于增强“两院”组成人员的人大意识。人大常委会作为国家权力机关的常设机关，依法行使对“一府两院”的日常监督权，而人事任免正是此项权利行使的重要载体。现实中由于没有对“两院”人员进行随届任免，而出现了一旦任命便终身任职的情形。这样一来，往往使人大及其常委会对这些人员任命后的监督落空，虽然也定期进行过述职，但一般委托“两长”组织，人大常委会组成人员对其履职的真实情况尚缺乏全面系统的了解。尤其是对那些工作不称职但又不符合撤职条件的人员束手无策。人大常委会通过对“两院”组成人员按照人事任免办法实行随届任免，使“两院’’组成人员进一步认识到决定与执行、监督与被监督的关系，增强“两院”组成人员的人大意识和责任感、使命感，同时也树立了人大权威。

　　（二）有利于提高法官、检察官队伍的素质，促进严肃公正司法。实践中，一些人对人大常委会任命审判员、检察员有一种误解，认为这些仅仅是一种“办案资格”，而不是职务。正是受这种思想意识的影响，一些人想当然地认为人大常委会对他们进行任命是理所当然的事，否则检察官、法官便无法办案，这样一来也就不会珍惜职务。通过随届任免，增强被任命人的责任感、荣誉感和人大意识。同时，通过对其进行任前调查，并对一些不称职人员不予任命，能产生较强的鞭策力，增强他们的工作责任心。据对“两院”组成人员开展了随届任免作法的外地人大介绍，开展随届任免后，“两院”组成人员时刻注意自己的形象，较好地做到了依法办案、秉公执法，干警平时学习也加强了，对自身的要求也严了，与人大常委会的联系也多了，索、拿、卡、要，办人情案、关系案、油水案的现象减少了，唯恐不依法办案被人大常委会确定为“下岗”对象。从而促进了“两院”队伍法律素质的进一步提高，减少冤、假、错案的发生，有效地维护了司法公正。

　　（三）有利于促进法官、检察官队伍中人才结构的优化。虽然1995年颁布了法官法、检察官法，严格了“进人”的标准和途径，但由于在“进人”问题上过去诸多方面的因素，还有相当一批过去被人大常委会任命为审判员、检察员职务的法官、检察官，无论是政治素质，还是法律水平和业务能力，都不能适应新形势下依法治国的要求。因此，通过随届任免可以将那些不符合继续担任审判员、检察员要求的法官、检察官及时淘汰，让更多有全面法律知识又有良好职业道德的年轻人从事审判、检察工作，推陈出新，从而不断优化“两院”队伍的结构。

　　三、对“两院”组成人员实行随届任免要认真处理好三个问题

　　地方人大常委会一旦作出对“两院”组成人员实行随届任免的决定，就要使此项工作真正落到实处，达到人大正确有效地行使监督权和任免权的目的。由于此项工作涉及面广、工作量大，要做好决非易事。因此要认真处理好三个方面的问题：

　　（一）要做好任免前的调查，确保随届任免不走过场。对“两院”组成人员进行随届任免，关键工作在于对这些人员的履职情况做好调查和考核，如果调查考核走过场，那么随届任免就毫无实际意义。人大常委会可以比照在换届之前，同级党委全面考察和调查政府组成人员的作法，对“两院”组成人员任免前进行广泛的调查，包括在单位内部进行民主测评、个别座谈，以及走访组织、纪检、政法部门和有关工作联系的单位、人大代表、政协委员和人民群众。此外，还应通过公示等途径，更广泛地了解这些人员的履职情况。

　　（二）要严格进行法律考试，切实把握好法律素质关。“两院”组成人员因其职务的特殊性，要求具有过硬的法律功底，因此，对拟任人员进行有别于行政机关工作人员的更为严格规范的法律考试，是十分必要的。目前，各地人大对拟任职人员进行法律考试开展了一些尝试，但很不规范。如出现考题范围过窄、题目难度过小、考试纪律过松等。应逐步规范考试办法和操作规程，建立试题库，明确考纪考风。确实通过随届任免中的法律考试,考出法官、检察官的真实水平，最终实现其队伍的优胜劣汰和整体素质的提高。

　　（三）要做好“两院”组成人员任期内的日常监督。对人大常委会任命的“两院”组成人员，人大常委会的有关工作机构和有关的专门委员会对他们做好任期内的日常监督，以期换届时对他们做到心中有数、有据可查，提高监督质量，减少随届任免时的工 作量。一是建立“两院”组成人员的监督卡。要求一人一卡，由人大相关工作机构具体对其进行动态的监督管理。二是进一步完善“两院”工作报告和重大案件向人大常委会及有关专门委员会通报制度。确保人大常委会及时知晓其任命人员的履行职务情况。三是加大人大对个案监督的力度。对人民群众反映的热点难点案件进行调查，并对“两院”人员严重违法渎职的情况，及时进行处理。只有通过一些监督制度的建立和完善，逐步使人大对“两院”组成人员的平时工作情况做到心中有数，结合任免前的全面调查，这样，才能在随届任免中避免成为“投票机器”。

(作者单位：常德市人民检察院、市人大内务司法委员会)
《内务司法文集萃》湖南人民出版社