刘经平

　　讨论、决定本行政区内各方面工作的重大事项是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。多年来，地方人大及其常委会认真履行宪法、法律赋予的这一职权，做了大量卓有成效的工作，取得了可喜的成绩。但是，由于多方面因素的影响，决定权相对于其它职权的行使显得软弱无力。如何科学界定重大事项，准确地行使重大事项的决定权，使人大做到既不失职，又不越权，是地方各级人大工作者正在努力研究、探索的一个重要问题。

　　一、决定权是地方国家权力机关的一项最基本、最重要的职权。

　　“所谓地方人大及其常委会的决定权，是地方国家权力机关对国家生活中的重大事项作出具体的规定并对行为作出明确规定的一种权力，这种权力具有法律约束力。”(刘昆章等《地方人大制度建设研究》湖南人民出版社1998年6月第1版第127页)。1980年4月，彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会的讲话中，首先将地方人大的职权划分为立法权、决定权、监督权、人事任免权。20多年来，“四权”划分的观点一直为理论界和实际工作者所坚持。宪法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法规定县级以上的地方各级人大及其常委会：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”宪法和法律赋予地方国家权力机关的这些职权，统称为重大事项的决定权。决定权具有法定性、权威性、民主性和强制性等特征。

　　1、决定权的行使体现了人民主权原则。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这一法律规范确立了人民的主人翁地位和“人民主权”地位，以及人民实现这一地位的基本途径。刘少奇同志说：“人民代表大会制度既然规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定，全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定，我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能监督其实施的国家权力机关。”《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年1版，第157页。由此可以看出，地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，就是人民管理地方国家事务的重要权力，是人民当家作主的基本形式，它作出的决定就是本行政区人民意志的具体表现。只要人大代表是本行政区人民独立自由选举的，就能保证行使决定权的民主基础，防止违反工人阶级政党和人民利益的许多变数影响权力变形和腐败发生；同时，还表明了作为权力机关的人民代表大会在本行政区地方国家机构中居于首要地位，充分体现了一切权力属于人民的宪法原则。

　　2、决定权的行使体现了民主集中制原则。宪法规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。地方国家权力机关的决定权的运行，是全体人大代表或全体人大常委会组成人员集体作出的决定，并严格坚持少数服从多数原则，不是某一位人大代表或某一位人大领导作出的决定。这种权力机关的决定权的运行，不同于行政机关的首长负责制。行政首长在某一问题上有“拍板”决定的权力，而某一位人大代表或某一位人大常委会领导却没有“拍板”决定的权力。这都说明国家权力机关决定权的运行具有集体性的特征。

　　3、决定权的行使贯穿于地方国家权力机关职权运行的全过程。地方国家权力机关决定权的行使，在地方国家权力机关全部职权运行中，是运行内容最为广泛的一项职权。因为立法权、监督权、人事任免权的行使，必不可少地要行使决定权。如行使立法权修改法律法规、议事规则(准立法权)，需要作出关于修改有关法律、法规的决定；行使监督权的过程中，可能会就某些重大问题作出相应的决议、决定，如关于成立特别调查委员会的决定等。行使人事任免权时，最后都是以“决定任命”、“决定免去”、“决定批准任命”等形式出现。由此可见，地方国家权力机关职权的运行过程，是一个不断决定的过程。立法权、监督权、人事任免权运行，都离不开决定权的运行，在某种程度上讲，决定权的运行是其它职权运行的基础和先导。

　　4、决定权的行使具有强制性。在国家政治结构中，立法是最根本的政治功能，是行使各项权力的出发点。作为行使决定权所作的决议、决定具有法律效力，也具有法律约束力，这就使决定带有一种“准立法”的特性。也就是说，地方国家权力机关的决定权在本行政区域内具有国家强制力作保证，对作出的决议、决定，其他国家机构必须遵守执行，不得以任何借口拒绝执行。在决定执行过程中，当遇到困难和阻力时，对此，地方国家权力机关要以强制力保证其贯彻执行。

　　二、地方国家权力机关行使决定权面临的理论和实践问题。

　　决定权是地方人大及其常委会的一项法定的最基本的职权。既然是最基本的职权，应当是运用得相当广泛和相当普遍的，但实际情况却不是这样，决定权的行使是普遍不充分和软弱无力的，这种状况严重困扰了地方国家权力机关职能作用的发挥，阻碍了民主法制建设的向前发展。其主要制约因素有：

　　1、法律的原则规定导致了社会的认识偏差。地方组织法对地方人大及其常委会的决定权采取概括式和列举式进行了规定。如列举式规定的“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”等。而概括性规定则比较宽泛而原则，第四十四条第(四)款规定政治、经济等9个方面的工作为重大事项，在实际工作中，对什么样的事项算是重大事项，法律没有明确规定。由此导致社会包括人大自身对这一问题产生模糊认识，认为重大事项的范围不明确界定，重大事项的决定权就不好行使。解决这一问题，试图在法律上给下一个明确定义，进行完全列举。实际上，用法律来界定范围全部列举是不可能的，界定过粗，无法解决实践中的操作问题，达不到立法目的；界定过细，则举不胜举，无法穷尽。彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。这种“全局性”、“长远性”、“根本性”应该说是动态的、发展的，具有阶段性和不可比性。客观事物的复杂性、不确定性，决定了不存在一个划分重大事项的统一、客观的标准。同样的事项，在甲地是重大事项，在乙地则不一定是重大事项；即使是同一地区，在此阶段、此条件是重大事项，在彼条件则并非重大。从分权原则看，法律规定把地方事务的权力分给地方，是国家权力的分配，而不是工作事项的分配。宪法和地方组织法划定的是决定权的权限范围，而不是决定权的事项范围。权力的范围是有限的，即地方人大及其常委会只能决定本行政区域内的重大事项，而不能决定应由中央和上级国家机关决定的事项。但在符合法定权限的前提下，事项的范围却是无限的，任何事项都可能成为决定的对象。宪法和法律不规定什么是重大事项，决非立法上的疏漏，而是一种高瞻远瞩、科学明智的选择。因此，地方国家权力机关对什么是重大事项应该有一个清醒的认识，充分运用法律规定的决定权的广阔空间，因地制宜的，开创性的对一地方重大事务中一切需要决定的事项作出决定。

　　2、党政不分、以党代政、行政侵权导致人大决定权难于行使。一是党委决策取代了人大决定权。在我国，党对国家事务实行政治领导，它的意志和主张必须贯彻到国家的政策和法律中去，并使全民遵守。但是，由于受旧的政治体制的影响，党的“高度集权型的领导模式”［1］“在实践中造成了党对国家机关各个部门和层次的具体事务的包揽”［2］“使得领导程序的三个环节(制定大政方针——立法——具体部署)变成了一个环节”［3］，［1］［2］［3］摘自庞松、韩钢(党和国家领导体制的历史考察与改革展望)《中国政治体制改革问题报告)中国电影出版社1999年6月第1版第84页，第90页，第96页。具体表现在：有的地方党委包揽了对本行政区国家事务的决策，往往把党委的决策不经人大及其常委会决定就直接交执行机关执行；有的由党委直接对国家机关和人民群众发号施令，有的则由党委和政府联合发文，要求贯彻执行，以致把国家权力机关撇在一边，使人大及其常委会的决定权如同虚设。实质上，这是用党的决策权替代了权力机关的决定权。这种状况，“既损害了国家权力机关决定权应有的地位和权威，影响了人民代表大会制度作用的发挥，也损害了党的领导地位，把党从执政地位降到了具体的执行地位，违背了党必须在宪法和法律范围内活动的原则。”刘昆璋等《地方人大制度建设研究》湖南人民出版杜1998年6月第11版第133页。二是行政机关侵权影响了人大决定权的行使。法律明确规定人大是权力机关，政府是执行机关。政府的行政权，主要是执行国家法律、法规、本级人大及其常委会和上级政府的决定，这种行政行为，是执法行为，是一种通过执行法律为公众提供服务的行为。但在实际工作中，由于长期以来，行政首长在党内的地位往往高于人大常委会的领导，有的政府领导人对人大的认识不正确，或者缺乏对人大应有的尊重，在一些重大事情上，政府却行使了明显属于人大决定权范围内的权力。比如国民经济社会发展计划和预算的变更，法律明确政府应报人大常委会审批，有的常常不予报告；重大改革计划和重大经济建设项目上马，本行政区涉及多数公民权利的改革措施的出台等，明确应由人大及其常委会决定的事情，有的地方政府不习惯，也不愿把这些提交人大及其常委会决定，从而出现僭越行为，不仅引起人民群众的不满，而且造成了一些失误。

　　3、人大自身的顾虑导致决定权流于形式。地方人大及其常委会行使决定权不到位，也有人大自身的原因。认为涉及大局的重大事项有党委把关，政府执行，人大没有多少必要夹在中间作一个决定。考虑“不越权”的问题多，考虑“失职”问题少，甚至宁可“失职”也不“越权”。怕出现与党委要权、与政府争权的局面，怕搞僵关系，影响工作。“多一事不如少一事”，由此造成很多应由人大决定的事项人大没有作出相应的决定，或作出的决定表态性的多，号召性的多，缺乏可操作性，政府和“两院”不好执行，或政府就推动某项工作很棘手，提请人大作出本属政府具体行政行为的决定，等等。另外法律只规定要怎样做，没有规定不这样做怎么办，没有保障措施，更没有规定法律责任，导致人大决定权流于形式。

　　三、强化地方国家权力机关行使决定权的理性思考

　　决定权是人民通过国家权力机关行使民主权力、管理地方国家事务的基本形式之一。针对地方国家权力机关行使决定权面临的理论和实践问题，笔者认为，应从如下几方面下力解决。

　　l、提高对地方国家权力机关依法行使决定权的认识。地方国家权力机关行使重大事项决定权是一种国家体制，不是个人行为，它是民主政治向前发展的革命性标志，我们务必提高对这一问题的认识。第一，宪法、法律有明确规定，党中央有明确要求。宪法第一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。地方组织法第八条、第四十四条作了具体规定。江泽民同志指出：“对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张经过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动。”可见，宪法、法律和党中央总书记对人大的决定权作出了明确规定和提出了明确要求，且宪法和法律赋予地方人大常委会的职权中，决定权是最主要的、最根本的职权，处于核心地位。因此，抓住了决定权，就是抓住了坚持和完善人民代表大会制度的重要环节，就可以充分发挥地方人大及其常委会的作用，增强地方国家权力机关的权威。第二，可以更好地实现党委意图。我国的人民代表大会是党领导人民建立的国家权力机关。“任何政党为了执政，都必须掌握权力”(郭道晖《法的时代精神》，湖南人民出版社1997年版第324页)，中共十四大报告指出，“党对国家事务实行政治领导的主要方式是，使党的主张经过法定程序变成国家的意志”。毛泽东同志曾经讲过：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”(毛泽东《抗日根据地的政权问题》、《毛泽东选集》4卷合订本第736页。)地方国家权力机关依法行使决定权，是把党的主张变成国家意志的途径。凡是本行政区内关系政治、经济、社会事业等方面的，属于人大及其常委会职权范围内的重大问题，经过法定程序，由人大及其常委会作出决议、决定，把党的主张与国家意志、人民意志统一起来，使党的主张变成国家和人民的意志，使号召的内容变成强制性的法律文件，以便动员全体人民去遵守执行。第三，可以实现决策的民主化、科学化。地方国家权力机关依法行使重大事项决定权，实际上是对本行政区内各方面工作的重大事项进行民主、科学决策的过程。这种决策是权力机关组成人员集中广大人民群众的智慧，按照法定程序集体作出的，能够充分体现人民的意志，反映最广大人民群众的利益，使重大事项的论证更加深入、全面，从而增强了决策的民主化、科学化。江泽民同志指出：“党委作出的需要通过国家机关贯彻执行的决定，经过人大和常委会讨论，又是走群众路线的一种好形式，可以使决定更加完善正确，避免重大失误”。从这个意义上说，人大及其常委会充分行使重大事项决定权能使决策做到更加民主，更加科学，是对党、对人民、对事业、对法律负责的重要体现。

　　2、科学界定重大事项的范围。前已述及由于各地差异太大，加上事物也是不断变化发展的，因而用法律以列举方式来规定哪些属于重大事项是不可能的，也不符合马克思主义的哲学原理。但哪些属于重大事项没有一个基本的衡量标准，地方国家权力机关要充分行使决定权，亦是一句空话。怎样认识重大事项呢?根据法律的规定和地方人大的工作实践，笔者认为要把握几个原则：一是法定性原则。即法律明文规定应由地方人大及其常委会在职权范围内讨论、决定的“重大事项”。《地方组织法》第八条对县级以上人民代表大会、第四十四条对县级以上的地方人大常委会行使决定权的范围作了原则规定。法律有规定的，人大及其常委会要切实行使好决定权，对法律有规定但不具体、或者法律没有规定的，要按照法定的职责范围来选择和确定，在不与宪法和法律相抵触的前提下，进行积极探索和创新。二是全局性、长远性、根本性原则。确定的重大事项必须围绕党的中心任务，着眼于本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，如推进民主法制建设的重大问题，事关本行政区改革、发展、稳定的重大问题，如本级预算外资金的管理，国民经济建设布局和产业结构的调整，有财政性资金投资的并对经济发展、环境保护有较大影响的建设项目等。三是实践性原则。重大事项不是绝对的，因而确定重大事项的标准也不是绝对的，此时的大事，未必彼时是大事，此地的大事，彼地未必是大事。因而我们不能单纯从事物本身认定是否是重大事项，而要因地制宜，因时制宜把某一事项放在特定的环境中加以分析和考察。四是可行性原则。行使重大事项决定权必须从本行政区域的实际出发，换句话说，决定的重大事项经过本行政区全体人民的共同努力能够办到，而不能决定尽管属于重大事项、但本行政区无力解决的问题。按照以上原则，地方人大及其常委会都要制定讨论、决定重大事项的规定，使行使决定权有章可循，做到制度化、科学化、民主化。

　　3、严格规范行使决定权的程序。程序是一种规范。决定重大事项，是一个民主决策的过程，也必须有严格的运作程序，忽视了这一点，地方国家权力机关的决策是不严肃的，也可能影响人大及其常委会的权威。根据有关法律法规和近些年的工作实践，笔者认为，行使决定权要经过五个环节。第一，议案的提出和时间要求。法定的议案主体都有权以书面形式向人大常委会提出拟决定事项的议案，该法定的议案主体是人大常委会主任会议、人大的专门委员会、政府、符合法定人数的人大常委会组成人员联名，向人大常委会提出的议案不要临时动议，一般应在会议举行前30日提出。第二，议案的审查。由人大常委会主任会议或主任会议决定交由有关的专门委员会对议案的合法性、必要性和可行性进行审查，再由主任会议决定是否提交人大常委会审议。第三，调查论证。主任会议决定提交人大常委会会议审议的议案，主任会议应将议案的有关情况向常委会组成人员和人大的专门委员会、工作机构通报，并组织调查组对其进行调查研究和论证，广泛听取社会各方面的意见，写出专题调查报告，在此基础上拟出决议、决定草案，由主任会议讨论后连同议案一并提交常委会议审议。第四，议案的审议和表决。在常委会会议举行的时候，提议案人应向常委会报告议案提出的理由、依据及作出有关说明，主任会议或有关专门委员会报告调查情况及关于决议、决定的说明。在审议中，要充分发扬民主，让常委会组成人员畅所欲言，充分发表不同意见，特别要听取和吸收个别组成人员的反对意见，使之所作的决议、决定更加完善，更切合实际。要严格执行民主集中制原则，坚持少数服从多数，由常委会组成人员的过半数通过。第五，决议、决定的公布。决议决定通过后，人大常委会应发布公告予以公布，并及时在人大常委会公报和同级党报、电视台、广播电台予以刊播，让全社会通过不同途径了解人大常委会作出的决议、决定，以促进他们自觉遵守和执行。

　　4、加强对决议、决定执行情况的检查和督办。地方组织法第五十九条规定：“县级以上地方各级人民政府……执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议……”。人大常委会作出的决议、决定关键在于落实。决议、决定落实得好，不仅能塑造权力机关的良好形象，树立权力机关的法定权威，更是对人民行使管理国家事务权力的确认和尊重。这既是行使决定权的出发点，也是决定权运用的最后归宿。为了保证决议决定的有效实施，一是要建立检查和督办制度。要定期组织力量对决议决定贯彻执行情况进行检查，及时发现执行中存在的问题，向有关机关反馈，并进行强有力的督办。督办可以分几个层次：即先由有关的专门委员会和工作机构督办，在这个层次督办遇到阻力时，上升为主任会议督办，或更进一步再上升为人大常委会督办。当然，决议、决定的执行完全靠人大的督办去落实是不行的，这是一种被动的执行。“一府两院”要主动增强执行意识，向人大负责的意识，要明确专门的人员抓决议决定的落实工作。二是要完善制约手段，解决规避执行的问题。对符合本地实际，有能力执行而执行不力的，要及时督促执行机关采取措施改进，对拒不执行的要运用质询、撤职、罢免以及组织特定问题调查委员会等刚性法律手段进行监督，并依照责任制追究有关责任单位和责任人的责任，以维护地方国家权力机关依法行使重大事项决定权的严肃性和权威性，保证决议、决定得到有效的贯彻执行。

(作者单位：常德市人大常委会研究室)
《常德人大工作》2001年第3期