近年来，全国各地非行政区不断发展壮大，在我国经济建设和推进城市化进程中发挥了重要的作用，但是人大机构设置的完善并没有跟上发展的步伐。目前，常德市有常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区、桃花源旅游管理区五个非行政区，如何加强这些非行政区的民主法制建设，保证宪法和法律有效贯彻实施，已迫在眉睫。在这里笔者以柳叶湖旅游度假区为例，就新形势下如何进一步加强非行政区人大工作和建设进行思考。

柳叶湖旅游度假区党工委、管委会为市委、市政府正处级派出机构，代表市委、市人民政府统一领导和管理柳叶湖各项经济、社会事务，实行两块牌子，一套人马，合署办公。目前，该区行政区划属武陵区，各项人大工作由武陵区人大统一领导安排。按照机构编制核定，柳叶湖区级层面没有设立人大机构，根据常编办复〔2017〕134号文件精神，在区党工委、管委会办公室加挂了人大政协联络工作办公室的牌子，承担和履行有关工作的联系对接和具体落实。但由于没有专门机构和领导职数，区办公室只能指定工作人员兼职负责人大的相关工作。目前，该区共有市级人大代表2名，武陵区人大代表22人，镇（街）人大代表59名。

一、设立区级人大机构的必要性

1. 区域发展的需要。柳叶湖旅游度假区辖1镇2街，28个村（居），户籍人口5.92万人，农业人口5.27万人。2017年，全区完成地区生产总值22.74亿元，固定资产投资54亿元，一般公共预算收入6.33亿元，接待游客195.7万人次，旅游综合收入12.7亿元，城乡居民收入达到32076元和21512元。根据规划，预计到2020年，该区将新建大型住宅小区5个以上，预计新增住房近5万套，新增常住人口10万人以上。因此，结合柳叶湖的发展实际，迫切需要在区内设立人大工作机构，进一步完善人大工作制度。

2.工作开展的需要。中国法学会宪法学研究会顾问、全国人大常委会研究室原主任程湘清指出：“人民代表大会制度作为国家的根本政治制度覆盖全国，开发区当然不能例外。” 柳叶湖旅游度假区党工委、管委会为市委、市政府正处级派出机构，代表市委、市人民政府统一领导和管理柳叶湖，职权内容涉及经济社会发展的多个领域，各类市属派驻和派出机构逐步建立健全，柳叶湖还设立了审判机构（柳叶湖法庭），在这种发展形势下，人大监督不能缺位和缺失。

3.组织架构的需要。目前，该区行政区划属武陵区，人大工作由武陵区人大常委会代为管理，人大履行职能基本上是围绕武陵区人大安排的工作进行。但柳叶湖旅游度假区作为一个相对独立的经济社会区域，由武陵区负责柳叶湖区人大工作的组织开展，存在人大工作开展不畅通、监督工作有盲区、人大代表履职积极性不高、建议提案渠道不顺、领导不重视等诸多问题。这一切问题的来源都是因为在组织架构 “人大”的缺席。根据地方组织法第五十三条规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构或其他工作机构。”因此，在柳叶湖旅游度假区设立人大工作机构是符合政策规定的。

二、目前缺乏区级人大机构存在的问题

1.工作难协调。从选举上来看，柳叶湖旅游度假区虽然是市委、市政府的派驻机构，但是行政区划属于武陵区，各项人大工作由武陵区人大统一领导安排。人大代表都是由武陵区选举产生，柳叶湖旅游度假区并没有直接参与，导致在代表名额分配、经费保障等环节上难以充分、有效地进行对接和协调。从日常工作来看，柳叶湖分管人大工作领导参与武陵区人大会议时，难以从武陵区层面对该区工作的开展提出建议，武陵区对柳叶湖工作开展情况也难“插手”，导致“各说各家话”的现象产生，甚至导致柳叶湖区内人大代表只是“例行公事”完成任务，对该区经济、社会的发展没有起到实际作用。

2.指导难到位。由于柳叶湖旅游度假区没有设置人大机构，没有专门机构和领导职数，导致人员编制、结构设置等方面存在不足。目前该区虽根据常编办复〔2017〕134号文件精神，在区党工委、管委会办公室加挂了人大政协联络工作办公室的牌子，承担和履行有关工作的联系对接和具体落实，并指定工作人员兼职负责人大的相关工作，但是由于身兼数职，人大工作抓起来力不从心。

3.作用难发挥。由于柳叶湖旅游度假区本级缺乏人大机构，人大工作的保证权、决定权、选举权、监督权难以开展。该区党工委的重要决定人大代表无法参与，重要工作人大代表难以监督，人大代表的作用没有得到充分发挥。辖区内人大代表提出关于柳叶湖的建议，需要提交到武陵区，再又武陵区转交给柳叶湖，这样不仅是将简单工作复杂化，也打击了人大代表开展工作的积极性。

三、如何解决区级人大机构设置的问题

目前，我国非行政区人大工作机构设置主要有两种模式：一种是市人大常委会在非行政区派驻常设工作机构，一般称为工作委员会，如镇江、无锡等市；另一种是非行政区党工委设立人大工作机构，一般称为人大工作室或人大联络处，如日照、抚顺等市。比较两种模式，第二种模式在非行政区党工委设立人大工作机构，相对于第一种模式人大工委而言，属于临时协调机构，一般隶属于党工委办公室，不具有独立的主体性质，工作开展也难以保持主动性和连续性。结合现实情况，柳叶湖旅游度假区更适合第一种模式。在这里，笔者参考江苏省镇江新区人大机构设置情况，对柳叶湖旅游度假区人大机构的设置、人员干部配备以及人大工作的开展提出建议。

1.机构设置方面。镇江新区设立的镇江市人大常委会新区工作委员会，是由镇江市人大常委会派出，在领导关系上，接受镇江市人大常委会和新区党工委的双重领导，以新区党工委为主。该工作委员会根据市人大常委会的授权开展工作，对市人大常委会负责。以此为参考，柳叶湖旅游度假区人大机构可由常德市人大常委会派出，其机构级别应与区党工委、管委会等同。在领导关系上，接受常德市人大常委会和柳叶湖区党工委的双重领导，以区党工委为主，对外挂“常德市人大常委会柳叶湖工作委员会”的牌子。区人大工委的办公经费和代表活动经费列入柳叶湖区财政预算。

2.人员干部配备方面。将该区人大工委机构级别设置为正处级，设主任1名，副主任2名，委员2-3名。主任、副主任和委员由市委提名并由市人大常委会依法任命，本着方便工作、利于监督的原则，主任可由市人大常委会领导兼任，或由柳叶湖党工委书记兼任，主任或副主任可列席市人大常委会会议；区人大工委下设办公室，配备2-3名工作人员。

3.人大工作开展方面。区人大工委工作内容主要包括：宣传宪法和法律法规，保证宪法和法律法规以及上级人大及其常委会决议决定在柳叶湖区的贯彻实施；根据市人大常委会年度工作要点安排，制订年度工作计划并认真组织实施，及时向市人大常委会报告工作；加强与柳叶湖管委会的工作联系，了解其经济和社会发展计划、财政预算和执行情况以及其他方面的工作情况，提出建议意见；加强与柳叶湖审判机构的联系，了解情况并提出建议意见；加强与柳叶湖区内各级人大代表的联系，组织代表开展闭会期间的学习培训和代表活动，开展视察、执法检查、调查研究等，指导代表联系选民，自觉接受选民监督；督促办理柳叶湖区内各级人大代表提出的涉及该区经济社会发展的议案、建议、批评、意见以及代表来信来访；密切与所在或所跨行政区域人大常委会的联系，协助有关部门做好柳叶湖区内人大代表的换届选举工作；办理市人大常委会和区党工委交办的其他事项等。

（编辑：贺 潇）

（作者：柳叶湖旅游度假区管委会 张小琴）