党的十九大旗帜鲜明地提出坚持人民当家作主，坚持和完善人民代表大会制度。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，是保证人民当家作主地位落到终端的执行者，扎根群众土壤，身处基层一线，工作效率、履职能力都直接影响着人民代表大会制度在人民群众心目中的形象，可以说是使命崇高、责任重大。近年来，各级高度重视基层人大工作，中央18号文件、省委26号文件、市委5号文件的相继出台，为乡镇人大工作指明了方向，对乡镇人大工作提出了更高要求。但在实际执行层面上，依然存在许多问题。为此，笔者结合乡镇人大工作现状，从问题、成因、对策上进行粗浅地探讨。

一、“五缺”现状不容忽视

对照各级对乡镇人大工作的要求，客观分析乡镇人大工作现状，主要存在五个方面的问题：

1.党委重视缺实。乡镇党委往往重视抓好“一票否决”的务实性工作，对程序性强的乡镇人大工作缺乏正确认识，思想上不够重视，支持力度不够。虽然上级要求乡镇党委每季度至少研究人大工作1次以上，但真正把人大工作列入党委议事日程进行专门研究部署的极少，乡镇人大工作力量、经费得不到保障。另外，对事关经济社会发展计划、重点工程项目建设等重大事项，没有及时召开人民代表大会进行审议，作出相应的决定决议，而是召开党委会替代乡镇人大行使重大事项的决定权，乡镇人大工作者即使有心，也无力作为。

2.职权行使缺力。地方各级人民代表大会，是地方人民行使国家权力、管理地方事务的重要形式，地方组织法赋予了乡镇人大十三项职权。但在具体的工作中，乡镇人大的职权行使缺乏规范制度和章程，没有得到充分发挥，特别是乡镇人代会质量普遍不高。乡镇人大往往为了完成法定程序而开会，会期不足一天，会中很少有时间让代表审议，因此大部分代表都是“无话可说”，只是“吃个饭、举个手”。审议政府工作报告、财政预决算报告和相关事项的决定流于形式，存在走过场的现象，会议程序也不是很规范。

3.工作监督缺位。乡镇人大对同级政府的工作监督主要通过调研视察和站所评议等活动体现。但在实际工作中，绝大部分人大主席对闭会期间代表活动重视不够，组织代表依法开展监督不到位。澧县人大常委会要求乡镇人大每年开展“四个一”的代表活动已形成惯例，即一次代表视察活动、一次代表述职活动、一次站所工作评议活动、一次较大型调查研究活动。但从调查情况来看，每年都有部分乡镇人大没有完成“四个一”的代表活动。

4.干部队伍缺优。一是交流不畅。在对人大干部的交流使用上，存在着交流慢、范围窄、难度大的问题。就澧县而言，近三年，乡镇人大主席提拔重用的没有一人，交流到县直单位的也仅一人。二是年龄偏大。澧县19个镇（街）人大主席（主任），均超过40岁，45岁以上的有14人，50岁以上的有2人。三是专责不明。乡镇人大主席虽然专职配备，但专职不专，工作定位不准，把主要工作精力放在了硬指标、硬任务、硬考核的党政部门工作，对于本职工作考虑、谋划、真抓实干的少。在其他人大工作者的配备上，乡镇都没有设人大副主席，人大专干也是兼职，组织开展正常工作的力量严重不足，导致人大工作落实不扎实、活动成效不明显，处于被动应付局面。

5.工作制度缺失。乡镇人大职权行使是否到位，开展工作是否正常，实质上关系着民主政治制度的基础是否稳固。在现实工作中，乡镇人大普遍存在着规章制度不健全、不完善等问题，不能“用制度规范行为”，造成许多工作不能规范化、制度化。不少乡镇人大对如何行使职权概念模糊，很少组织或开展活动。各级文件和规定只对乡镇人大工作宏观叙述，而具体到乡镇人大如何行使监督权、重大事项决定权和人事任免权，基本上无章可循。由于缺少具体的制度安排，乡镇人大开展工作时常常是推一推，动一动，工作随意性大、程序不规范、标准不统一，甚至感到无所适从。

二、剖析成因在“三不到位”

乡镇人大工作出现上述问题的原因是多方面的，从人大工作者和人大代表自身分析，笔者认为主要是三个不到位：

1.乡镇人大认识不到位。部分乡镇人大工作者认为乡镇事多繁杂，乡镇干部已经又苦又累，很多工作能过得去就算了，人大工作可有有无，可多可少，不列入绩效考核，是软任务，不是硬指标，干得好、干得坏都差不多，思想上对人大工作存在消极情绪，缺少应有的重视，觉得人大不过是走形式走过场，没有什么作为，也干不出什么成绩。另外，由于乡镇人大干部交流不畅，许多同志在乡镇人大主席的岗位上一干就是十几年，政治上看不到前途，工作上缺乏新的挑战，久而久之，形成了一种惰性，对人大工作热情不高。

2.业务知识掌握不到位。乡镇人大工作者对于人大理论知识和相关法律法规没有进行系统的学习，没有熟练掌握人大工作方法、工作程序和工作技巧。对于如何在本区域开展人大工作心中没数，规划不足，造成了工作不催不动的被动局面。即便是开展工作，也难免底气不足，严重影响了人大的职能发挥和工作效果。

3.部分代表意识不到位。大部分代表把代表身份当作一种荣誉，而不是职务和责任。平时学习少，缺少执行代表职务的必要能力，会议期间不发声，对本区域的热点和难点等实际问题调查研究不够，闭会后基本上忙于个人业务，参加活动很不热情，当选代表只是多了一个头衔而已，认为人大代表活动只是“认认真真搞搞形式”，参不参加并不重要。

三、困境突破势在必行

乡镇人大工作职能发挥如何，直接关系到国家权力机关的权威，关系到“人民当家作主”的实现，关系到区域经济社会的发展。为此，笔者认为，解决乡镇人大工作当前存在的突出问题势在必行。

1.党委必须真正重视。乡镇人大工作直接受党委领导，推进乡镇人大工作关键在于党的领导。一是切实把人大工作摆上全局工作的重要位置。乡镇党委要统筹兼顾，围绕党委工作谋划开展人大工作，加强对乡镇人大的领导。要从提高党的执政能力的高度来认识人大的地位、作用，要把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，每年定期听取和研究人大工作，使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有权、有责，切实做到思想上重视、工作上信任、决策上尊重。二是积极支持乡镇人大依法行使职权。乡镇党委要坚定不移支持人大依法行使职权，带头维护国家权力机关的地位和权威。特别是事关经济社会发展全局的重大决策和重要工作部署，必须要经过人代会通过，主动听取意见和建议，接受人大监督。对人大代表提出的意见、建议要高度重视，认真办理。三是落实人大工作和代表活动经费。按规定明确会议经费、工作经费、培训费和代表履职活动经费、误工补贴、履职补贴的预算标准及支出范围，保证相关经费按时足额到位，确保人大各项工作的顺利开展。

2.制度必须健全完善。一是人大干部交流机制。县委要大力加强乡镇人大干部队伍建设，加大乡镇人大干部的交流轮岗力度，每次干部调整应有一定数量的人大主席交流到县直单位担任副职，特别优秀的人大主席可以考虑提拔重用，提高乡镇人大干部队伍的工作热情。通过岗位交流，引进政治过硬、年富力强、经验丰富的中青年干部，逐步改善队伍的年龄结构。同时，根据乡镇人大工作需要，配齐配强人大副主席与人大专干，为推进乡镇人大各项工作顺利完成提供保障。二是人大干部考评机制。进一步完善岗位责任制、联系代表、办理代表建议、代表述职等工作制度，科学考核每位干部，使人大干部工作规范、行为规范，做到凭实绩用干部，以贡献论英雄，充分调动干部的积极性、主动性和创造性。三是乡镇人大工作机制。要按照合法、规范、实效的原则，建立健全乡镇人大讨论决定重大事项的规定、议事规则，本级人民代表大会和人大主席团的各项会议、建议办理、代表活动、自身建设等方面的制度以及其他日常工作制度，并切实抓好各项制度的落实。

3.自身建设必须努力提高。一是强化履职意识。牢固树立“有为才有位，有为才有威”和争先创优意识，以负责的态度、奉献的精神做好人大工作，依法履行职责，充分发挥作用。自觉摆正人大工作位置，充分认识人大工作不是“二线”工作，牢记人民赋予自身肩上的责任，做到利为民所谋，情为民所系，权为民所用。二是注重能力建设。乡镇人大工作是法律性、业务性、政策性很强的工作。乡镇人大工作者要定期学习法律知识、业务知识，掌握人大工作的特点和规律，熟悉人大工作的内容、程序和方法，促进履职能力不断得到提高。三是加强业务指导。县人大常委会要把加强对乡镇人大工作的指导摆上重要日程，列入年度工作计划，积极关注、主动协调。要着力解决乡镇人大自身难以解决的问题，积极参与指导乡镇人大组织的重要会议、重大活动，联合开展代表活动，做到优势互补、互相提高。

（编辑：贺 潇）

（作者：澧县人大常委会 孙国栋）