一、背景解析：改革的应然图景和实然影响

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对深化司法体制改革作了全面的部署，提出推进法治中国建设。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》），对若干难点问题确定了政策导向，明确改革应坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进的基本原则，涉及四项改革：一是完善司地人员分类管理；二是完善司法责任制；三是健全司法人员职业保障；四是推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。实行省级以下地方法院检察院人财物统一管理改革的应然状态，应当是省级以下地方法院检察院所有的法官、检察官全部由省级人大选举或任免，经费和全部资产都由省级政府财政部门统一管理。

应然状态下，省级以下地方法院检察院的经费、资产由省级政府财政部门统一管理，目前并不存在法律上的障碍，只涉及到上下级之间的衔接、移交，而这一切只需要依赖具体操作规则的出台。而要实现省级以下所有法官、检察官由省级人大选举和任免的做法与法律的规定明显相悖，《法官法》和《检察官法》都对法官和检察官的产生作了明确的规定，地方各级人民法院院长、检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，副检察长、检察委员会委员、检察员都由本院院长或检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。所以，要实现省以下所有的法官和检察官由省级人大选举和任免，除非修改法律规定。因此，在这一过渡期，《改革框架意见》规定统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制。为了保证专业能力，在省一级设立法官、检察官遴选委员会，从专业角度提出法官、检察官人选。由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。

《改革框架意见》只是一种简练、集中的概括，随后各试点法院在此原则之下进行了系列探索，如上海市实行由市检察院依照统一的标准提名，由15名社会各界相关专业人士组成的上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会遴选，再依照干部管理权限和法定程序依法任免。一系列的措施说到底就是为了去“司法行政化”，然而，省级以下统管后，就会使省以下地方各级人大及其常委会实质上丧失对同级地方法院、检察院相关人员的人事任免权，监督司法的力度也会大大减弱。处于顶层设计的司法体制改革，牵一发而动全身，我们需要考虑的问题是：省以下地方人大还要不要对“两院”的司法活动进行监督？如何进行监督？但是，我们必须要清醒地认识到，无论结论如何，改革的基本方向和原则既出，那必然涉及省以下地方人大及其常委会职责、职能的调整，地方人大监督司法工作都面临现实的调整与转型。

二、价值正义：深化省以下地方人大监督司法工作的必要性

1.体制的必然

人民代表大会制度是我国的政体。在我国，人民是国家的主人，国家权力由人民行使，但不是直接行使。全体人民行使国家权力的方式是间接的，即通过选举人民代表，由人民代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，代表人民行使国家权力。各级人民代表大会是各级人大代表代表人民行使管理国家和地方事务权力的国家机关。按照宪法规定，各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由相应的各级人大产生，对其负责并受其监督。从权力来源与权力结构来看，省以下地方各级人大监督由其产生的地方各级法院、检察院具有合理性。

2.法律依据的指引

宪法规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条规定，县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十条规定，各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。那么，地方各级人大作为地方国家权力机关，如何保证本行政区域内宪法、法律和行政法规的遵守和执行？只能通过对行政区域内的司法机关的司法活动进行监督来实现。只要法律规定的“听取和审查本级人民政府和人民法院、检察院的工作报告”等一系列法定职责没有变，那么省级以下地方各级人大及其常委会对同级法院、检察院的司法监督就责无旁贷，这即是权力更是责任，不得放弃也不容懈怠因此，无论法院和检察院是否由同级人大产生，地方人大及其常委会都应当对同级法院、检察院进行监督。

3.改革路径的要求

司法改革的要求之一就是要加强法院、检察院队伍建设，使法官和检察官队伍精英化，以解决目前司法领域存在的司法不公和司法腐败现象，以实现公平正义。此次省以下人财物统一管理，就是要从地方政府对人财物的管控方面着手，切断地方对司法的干预，而并非排除地方人大的依法监督权能。实质意义的省以下统管之后，该行政区域的司法机关仍然要在这一区域依法行使职权，这就意味着必须接受这一区域内的国家权力机关的监督，在地方人大拥有立法权的情况下，对通过的相关法规，该区域内的司法机关还必须予以执行，该地方人大当然要对司法机关执行地方性法规的情况进行检查，这也说明了不管改革怎么变化，地方人大对同级司法机关活动进行监督的这一职能不会改变，只是需要考虑的是如何行使好监督权。

4.现实的需要

省以下人财物管理之后，无疑会给省以下法院、检察院行使司法权的独立性带来干扰，来自系统内部上级对下级的干预因素增多，从而导致司法不公的可能性增大。而单纯依靠系统内部自上而下的层级监督或是检察院对法院的法律监督，并不能完全杜绝司法不公。

5.实践的可能

现实中已经一些地方立法对地方人大常委会监督垂直管理部门予以了明确，如湖北省人大常委会制定的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》和福建省人大常委会制定的《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》对人大常委会监督垂直管理部门予以了专门规定。还有的地方的人大常委会制定了专门的监督垂直管理部门工作办法，如沧州市人大常委会制定的《沧州市人大常委会对垂直管理部门的监督办法（试行）》，秦皇岛市人大常委会制定的《关于加强对本行政区域内垂直管理部门的监督办法》等。这些做法都为省以下统管后各级地方人大监督同级法院检察院的工作提供的参考和借鉴。

三、理论之维：现有几种监督方式的理性分析

《各级人民代表大会常务委员会监督法》作为县级以上人大常委会行使监督权最重要的尚方宝剑，其中规定有七种监督方式，以下就几种常见的，与司法机关密切相关的监督方式进行分析。

（一）听取、审议工作报告

关于听取和审议工作报告这一监督方式，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》都有相关规定，地方各级人大有权听取和审查本级政府和人民法院、人

民检察院的报告，而地方各级人民检察院和法院应该对同级人大及其常委会负责并报告工作。而从这些法律条文分析可以看出，地方各级人民法院和检察院之所以向同级人大报告工作，是因为它们是由同级人大产生，权力由同级人大赋予，相应地方各级人大有职责听取同级人民法院和检察院的工作报告。但是如果法院、检察院不再由同级地方人大产生，那么从理论上讲就不需要对同级人大负责和报告工作了。换句话说，如果改革后真正实现了实质意义上的省级以下统管，那么地方法院、检察院就不再需要向同级人大报告工作，而应由省级法院、检察院代表它们向省人大报告工作。

（二）质询、询问

质询的法律依据主要体现在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中。质询是人大代表和人大常委会组成人员就某一监督对象的职务行为依法提出并要求答复的质问。质询对被质询机关具有强制性和约束力，被质询机关必须以书面或口头形式予以答复。质询这一监督方式相对来说比较严苛，有问责的意思，所

以法律规定也比较严格，只能由人大代表或人大常委会按相关要求对本级政府和法院、检察院提出，即使是对下级“一府两院”也不能提出质询。和听取和审议工作报告一样，在实现实质意义上的省级以下统管后，地方法院和检察院不再由同级地方人大产生，地方各级人大也就不能再使用质询的方式监督司法机关的工作。

询问的法律依据主要体现在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》中。询问的监督方式，是在审议议案或是有关报告时，在有不清楚的问题需要进一步了解时，可以行使。那么在实现实质意义上省级以下统管以后，地方各级人大在审议有关议案或有关报告时，这些与司法机关的工作直接相关的事务，参加审议的人大代表可能并不了解相关情况，那么为了更好地监督司法机关的工作，在有必要的情况下，可以询问，司法机关派有关负责人到会听取意见、回答询问。需要注意的是这里所说的审议议案和有关报告与前文提到的听取、审议工作报告不同。

（三）执法检查、代表视察

执法检查的法律依据主要体现在《各级人民代表大会常务委员会监督法》中。执法检查指的就是对法律实施情况进行检查。在实现实质意义上的省级以下统管以后，地方各级司法机关仍然是该辖区内法律的直接执行者，司法机关的相关活动也是法律实施的重要组成部分，所以地方各级人大对有产在法律、法规实施情况组织执法检查，当然包括对同级法院、检察院相关工作的检查。

代表视察的法律依据主要体现在《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》中[1]。这两部法律对代表视察的规定有些区别，前者主要是听取和审议专项工作报告的辅助手段，对于其他情形下能否使用代表视察这一监督方式，没有明确。而后者的规定很直接明了，县级以上的各级人民代表大会代表有权对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，范围更宽，而且不限于司法机关。在实现实质意义上的省以下统管之后，地方各级人大不能再通过听取和审议工作报告的方式对同级法院、检察院进行监督，那么《各级人民代表大会常务委员会监督法》中的辅助手段代表视察也就不能再行使了。那能否依据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》组织人大代表对同级法院和检察院的工作通过代表视察的方式对其工作进行监督呢？有学者认为，代表视察主要是人大代表以个人名义开展监督的一种形式，以代表个人名义进行监督，《各级人民代表大会常务委员会监督法》只在听取和审议报告中规定代表视察这一辅助手段，是由其立法目的所决定的，国家出台《各级人民代表大会常务委员会监督法》是保证各级人大常委会的监督权限、方式、程序等

内容，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》是为了保证各级人大代表依法行使代表的职权，所以，这就并不意味着地方人大只有在听取和审议报告时才能组织人大代表进行视察。

（四）工作评议

对“一府两院”及其工作部门进行工作评议是地方人大在实践中探索总结出来的一种监督形式，也是近些年地方各级人大运用频率比较高的一种监督形式。2008年5月29日通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》中规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常委会组成人员、人大代表对报告机关的专项工作进行工作评议”。2007年制定的《贵州省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第十九条明确规定，“常务委员会听取和审议专项工作报告，可以组织常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表进行工作评议”。

尽管实践中如此，但有人认为，宪法和法律并没有明确工作评议这一监督形式，开展评议工作目前没有充分的法律依据，所以理论上缺乏支撑，实践中各地的人大常委会通过的监督法实施办法大多也并没有把工作评议作为单独的监督方式确立下来，而是听取和审议报告的一种辅助手段。《各级人民代表大会常务委员会监督法》的起草人之一，全国人大常委会法工委副主任李飞2007年在监督法辅导讲座中指出，“听取和审议‘一府两院’专项工作报告也就是工作评议”，全国人大常委会法律委员会主任委员乔晓阳也指出，“尽管监督法中没有出现‘工作评议’字样，但体现了工作评议的实质精神，兼顾了一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点”也很好地说明了这一点，《各级人民代表大会常务委员会监督法》出台后，工作评议不再是一种独立的监督方式。工作评议拓宽了人大监督渠道，推进了人大工作的创新发展，这是值得肯定的。但作为国家权力机关的地方人大来说，行使监督权必须严格依照法定权限和程序进行，在实现实质意义上的省级以下统管之后，地方人大还能不能采用工作评议的方式对同级法院、检察院进行监督值得深思。

（编辑：贺 潇）

（作者：市中级人民法院 马桂芳）