目前，体现常委会议事成果和集体意志的表现形式及监督载体主要有决议决定和审议意见以及建议、意见、批评。其中，“审议意见”成为各级人大常委会在听取和审议“一府两院”工作报告时使用最广泛、最经常、最普遍的一种监督方式。在实践中，为推动这一监督形式的规范化、制度化、法律化，地方各级人大常委会进行了大量的实践探索和理论思考并卓有成效。但是，无论是监督法颁布以前，还是实施之后；无论在理论学术界，还是相对人大自身，对“审议意见”的理解争议和实践分歧却一直没有停止过、没有统一过。在实践和研讨中，笔者“身”有感触、“心”有所思。在此，拟对其法律化、制度化和程序化之实现途径作一粗析浅探，不期定分止争，只求明晰共鸣。

途径之一：正确认识其基本功能、实践现状和主要原因
　　理论高度决定实践深度。所以，在此将其作为途径之一提出来，就是想比较直观、比较清晰地反映各级人大在运用审议意见时的动因、做法和效果，便于更好地展开后续论述。
　　1.审议意见的基本功能。综合各地的目的和做法，为大家所共识的基本功能，笔者认为集中体现在五个方面：第一，它为地方人大监督和推动“一府两院”相关工作的落实提供了重要依据；第二，它为同级党委了解辖区社情民意提供了重要平台；第三，它为组织部门考核任用干部和人大行使人事任免权提供了重要参考；第四，它是人大常委会向人代会报告工作情况的重要依据；第五，它是人大常委会向人大代表、向社会各界通报工作情况的重要依据。
　　2.审议意见的办理现状。为了今后规范审议意见的办理工作，本文将更多的从问题层面分析办理现状。共性问题大致概括为“四多三少”，即：例行公事式的表态多、形象宣传式的计划多、过场应付式的措施多、自我表扬式的总结多，而动真碰硬的督办少、实实在在的效果少、责任追究的措施少。具体体现在三个方面：
　　一是思想不重视。往往认为，人大监督就是听听汇报，看看现场，说说好话，表扬鼓励，客套客套。因此，对人大作出的审议意见“当面应承，事后应付”，甚至对审议意见“研究式处理”，“有利”就研究，“对味”就处理，“麻烦”就作罢。
　　二是工作缺力度。对人大交办的审议意见，缺乏政治意识、人大意识和法治意识，往往是文来文往、转来转去，没有列入“一府两院”年度议事日程的事项，在一定程度上很难有实质性地改观。在报告研究处理情况时，经常是空口承诺、敷衍了事。
　　三是程序欠到位。对于规定的反馈时限、落实要求，没有及时报告，没有认真说明；在督办程序、反馈程序和公开程序上，也没有很好地相互衔接，相互促进。
　　3.难以落实的症结分析。审议意见办理效果不尽人意的原因是多方面的，有体制、机制的问题，有主观、客观的问题，有内部、外部的问题。
　　一是缺乏法律制度的刚性支持。被誉为人大“尚方宝剑”的监督法赋予了地方人大七种监督职权，并对审议意见办理要求有所规定，但内容过于宽泛，不便统一操作，结果导致只重视程序性的过程，而忽略了实质性的效果。
　　二是会议审议发言的质量不高。因组成人员的结构、素质、责任心以及发言设计程序等等原因，重点发言、中心发言时唱赞歌的多，谈问题的少；人云亦云的多，独到见解的少；隔靴搔痒的多，一针见血的少，导致整理出来的审议意见，内容不具体、建议不靠实、要求不严格、措施不得力。
　　三是没有严谨规范的形成程序。比如，有的工作报告应按规定时限提前送交以保证足够的审议时间，但这一点基本没有落实到位。比如，有的形成程序是：工作人员根据常委会组成人员审议发言记录进行综合整理mdash;mdash;送常委会领导签发mdash;mdash;印送“一府两院”。中间既没有再征求常委会组成人员意见，也没有经过任何会议讨论通过，这一程序明显有悖于人大常委会议事应遵循的民主集中制这一首要原则。
　　四是会后督办制约的力度偏弱。审议意见交办后，因缺乏相应的监督制约机制，很少深入到实地进行督促检查或跟踪问效。哪怕是进行督查，往往也只是过个程序、要个数字、听个汇报，对发现的问题，该跟踪调查的没有调查、该询问质询的没有启动，一定程度上弱化了审议意见的功能和作用，也损害了地方人大的权威和形象。

途径之二：正确理解其法律属性、法律地位和法律效力
　　笔者认为，当前澄清对审议意见一些基本问题的认识具有十分重要的现实意义。因为：第一，实践遭受质疑。近年来，各地因难以规范，做法不一，严肃性和权威性受到质疑。而要解决这一问题，前提就是对其性质、地位等能够有深入的理解和准确的把握。第二，规范呼声强烈。普遍认为，只有对一些争议较大、认识不一的主要方面，站在法律高度上加以规范，并作为一种独立的法律形态固定下来，各地人大做法各异的现状才能得到根本改变。第三，争议各持己见。从理论研究情况来看，学术上的探索一直没有停止，各方面的讨论、争议也仍在继续。有鉴如此，笔者想对三个方面的基本问题谈一下个人的看法。
　　1.审议意见的法律属性。关于法律属性的问题，因监督法和全国人大机关贯彻监督法若干意见，都没有明确的定义和法理解释，以致现在学术、理论界各持一词，互不认同：有常委会组成人员个人意见之说，有代表建议、意见、批评之说，也有常委会集体意志之说。笔者的观点是：审议意见是介于常委会决议决定和代表建议、意见、批评之间的一种具有法定性、约束力的常委会集体意志的表现形态和规范文书。其理由是：从立法原意来看，“审议意见”首见于监督法，是为增强常委会监督效果所新创，并且监督法对审议意见的形成、交办、反馈、处置等程序都作了规定，作为新创的法律术语，那就具有特定的法律属性。从议事规则来看，人大常委会实行“合议制”，集体行使职权。这一规则也恰好印证了审议意见的提出主体当属人大常委会。实践中，为了更多地体现体现多数性、一致性和集中性，一般都经过了归纳整理、协商议定、再次确认或集体表决的程序，此时，审议意见提出主体已然发生变化，不再是组成人员某个人，而是人大常委会集体。从监督实践来看，目前，人大一年作出的决议决定屈指可数，而代表提出的意见、建议和批评虽有制度上的保障，但相较于审议意见而言，力度、效果相距甚远，主要原因在于：提出的审议意见适量集中、质效兼具，并有询问和质询、撤职等多种手段可以持续发力、推动落实。
　　2.审议意见的法律地位。法律性质决定法律地位。审议意见的法律地位可以确定为：审议意见高于常委会组成人员的个人意见和代表的建议、意见、批评，低于常委会的决议决定。这一介乎其中的地位，相对于决议决定而言，跟其产生的程序和涉及的内容相关。在程序上，决议决定和审议意见虽然都是集体意志表达，但是前者程序更加严格，并且法定，而审议意见的签发程序各地都有探索，但不尽相同：有常委会会议表决、有主任会议议定、有常委会主任或“二把手”签发、有秘书长或办公室主任签发。在内容上，决议决定不论是议而必决、议而可决、议而不决的事项，必定都是重大事项，牵一发而动全身，而审议意见涉及的内容不是涉及普遍意义的重大事项，且法律尚无明确规定，作出这样的定位，也是比较符合实际的。
　　而相对于代表建议、意见和批评而言，审议意见具有三个明显的不同之处：第一，提出的场合不同。代表的建议、意见、批评可以在人代会期间提出，也可以在闭会期间提出，而审议意见由常委会组成人员在常委会会议上提出，其主体与场合都是特定的。第二，涉及的主题不同。代表建议议题具有不确定性，涉及面比较宽泛，而审议意见的指向性、针对性较强，更多的是针对有关部门工作中存在的主要问题与薄弱环节。第三，形成的过程不同。代表的建议、意见、批评是由一位或几位代表直接提出，审议意见则是进行综合整理后，按相关程序进行交办。
　　3.审议意见的法律效力。关于这一问题，争议较多，主要是性质难定。笔者建议，可以从法律效力这一概念来分析和把握审议意见的法律效力问题。从外延、内涵以及形式、内容来界定，法律效力应是法律对其指向的一定区域和时间内的对象（自然人、法人、企事业单位或其他组织）及其行为和事项的强制力或约束力，它表现为权利得到享用和尊重，义务得到履行和遵从，否则就要承担相应的法律责任。那么，我们看一下我们的审议意见所具有的特性：第一，审议意见是经过人大常委会会议，听取其组成人员的审议发言，汇集多数人的意见形成的，它是监督法规定的人大常委会监督“一府两院”改进工作的指向性文书和依据，旨在使人民的权利得到应有的享用和尊重，“一府两院”的义务得到应有的履行和遵从。第二，“一府两院”对审议意见必须研究处理，这是法律的直接规定；“一府两院”对审议意见研究处理是否符合实情、是否尽职尽责，必须由人大常委会认定，这是法条规定明显的“暗含”；“一府两院”对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为。法律没有给“一府两院”对审议意见任何随意处置权，这就是强制力和约束力。第三，审议意见在一定程度上体现了常委会的集体意志，法定向人大代表通报、向社会公布。由此，我们可以得出一个肯定的结论：审议意见是一种具有法律效力的规范性文书。其效力可以表述为：审议意见作为表现常委会的集体意志的规范文书，“一府两院”必须认真研究、积极办理，并及时向人大常委会报告落实情况；如果不能按要求落实，必须向人大常委会说明理由；审议意见并应作为是否对“一府两院”启动更加严厉监督手段的重要依据。同时，我们还可以这么理解，从人大制度设计来看，权力的单极性决定人大的权力是最高层级的权力，如果现有法律或制度赋予人大对监督对象拥有实际的处置权力，那么我们的监督就是有法律效力的。据此推断，人大常委会的审议意见是监督法所明确的，并规定了相应的处置方式和程序，那么审议意见自然也应具有相匹配的法律效力。

途径之三：正确把握其形成程序、办理要求和处置办法
　　一、关于形成程序。实践中，应从准备、审议和整理三个环节系统研究，统筹考虑。
　　准备程序：
　　1.精心选题。目前，确定议题的程序基本是由各专门委员会提出mdash;mdash;主任工作例会筛选mdash;mdash;常委会会议审议通过，具体议题基本上由专门委员会提供。笔者觉得，这不够全面，值得改进。建议：各专门委员会和工作机构要各负其责、明确分工，为常委会多途径、多渠道提供审议议题，并且提供的议题建议要有情况反映、有综合分析、有提出理由。监督法第9条规定了六种确定途径，但笔者建议：应从七个方面进行收集。第一，常委会在执法检查中发现的突出问题，由各专门（工作）委员会收集、筛选。第二，人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，由联工委收集、筛选。第三，常委会组成人员提出的比较集中的问题，由研究室收集、筛选。第四，专门（工作）委员会在调查研究中发现的突出问题，由专门（工作）委员会收集、筛选。第五，人民来信来访集中反映的问题，由信访工作机构收集、筛选。第六，社会普遍关注的焦点、热点等其他问题，由研究室收集、筛选。第七、通过网站、报纸等媒体向社会公开征集议题，由研究室收集、筛选。
　　2.会前调研。要保证审议意见的质量，关键是做好会前调研，切忌“蜻蜓点水，走马观花”、“上车打呼噜，下车打哈哈”、“座谈讲困难，汇报讲成绩”。实践中，要做到：
　　第一，要预定调研方案。方案对人员组成、时间要求、方式选择要尽可能细化，并提前发放方案，让参与调研的人员了解目的、重点，保证调研方向准确。
　　第二，要精选调研人员。主要由常委会组成人员、人大代表组成，必要时要求部门相关负责人协助，提供数据、资料，重点保证组成人员的广泛性、专业性。注意，一定要安排综合整理审议意见的工作人员参加。
　　第三，要创新调研方式。采用点面结合、好差结合、明察暗访、上下联动等方法，把听取汇报、实地察看、走访座谈、问卷调查、查阅案卷等形式有机结合，全面掌握议题情况。特别是在调研对象的确定上，既要看亮点，又要看弱点；既要事先定点，又要临时选点；既要有干部，又要有群众。
　　第四，要写好调研报告，要根据调研掌握的第一手资料，去伪存真、去粗取精，形成详尽的调研报告，切忌对汇报材料简单地去头掐尾、穿衣戴帽，保证为常委会审议提供科学依据、为政府改进工作提供重要指导、为党委作出决策提供相关参考。
　　审议程序：
　　3.依法报告。目前，对于依法报告这一程序，各级人大往往放弃和搁置了监督法作出的程序设计，导致审议不够充分。　监督法第11、12条明确规定了会议材料限期送达制度，但实际工作中，一些相关部门的领导忽视了这时间规定，或是强调时间紧，工作忙，无法如期送达，以致减少了审议人员的阅读时间，影响了审议质量。因此，各级人大常委会要进一步从制度上落实材料限期报送制度。笔者建议：第一，监督对象应按监督法第11条的规定，在报告工作前，应对常委会对该项工作的汇总意见依法作出回应；第二，监督对象应按监督法第12条规定的时限送交、修改报告，保证常委会办事机构依法提前发放工作报告；第三，提交的工作报告，应侧重讲问题、原因和下段工作措施，少讲空话、套话和成绩。
　　4.充分审议。笔者认为，要在巩固重点发言、专题发言和分组审议等成功做法的基础上，重点探索建立书面发言制度和审议发言台账登记及年度评比制度：第一，建立书面发言制度。实践中，要建立以书面发言为主、口头发言为辅的审议发言制度，规定所有组成人员包括重点中心发言人在会前都应拟写一份发言提纲，会中按提纲发言，如来不及发言将提纲交给记录人员。同时，对重点发言的口头发言内容作出规定，不得照搬照抄监督对象提供的资料，重点发言人应抓大事、议重点、讲实话、提实招。第二，建立审议发言台账登记、年度评比制度。办公室应安排专人记录常委会组成人员的发言，包括口头和书面内容，并及时登记到履职台账，年度组织一次常委会组成人员审议发言优秀人物评选，调动审议发言的积极性。
　　整理成文：
　　5.整理归纳。目前，关于这一程序的设计和操作各地差异较大、争议较多。笔者认为，要在理清“谁有权作出审议意见”和“谁有权定稿审议意见”的基础上，着重把握五个要点：
　　第一，明确整理机关。笔者建议：审议意见的整理应由议题牵头委室或为主机构负责。理由：一是有专业要求。属于业务范围或对口联系的，这些委室或机构的工作人员具备专业知识，并且熟悉相关情况，整理过程中能够用比较准确的语言真实地反映常委会组成人员的意愿。二是有内容指向。“审议意见”的内容指向性明确，主要应突出改进工作的要求和纠正问题的意见，对审议对象办复、反馈提出具体要求。三是有沟通优势。明确的整理机关，能够向送达对象准确表达常委会审议意见的办理要求。
　　第二，把握整理要求。审议意见的整理，既要精炼凝练，又要原汁原味，切不可简而单之，应切实把握四个原则：一是合法性原则。综合整理审议意见必须遵循法律的规定进行，不能出现与法律相悖的字句。二是真实性原则。应符合客观实际、坚持实事求是，不夸大、不缩小，不无中生有、不无凭无据。三是可行性原则。审议意见应当把解决问题作为出发点和落脚点，抓住重点，简明扼要。对“一府两院”哪些工作不满意，什么问题解决得不好，哪些方面需要改进、如何改进，力求条理清楚，有的放矢。四是准确性原则。准确是公文的重要特征，也是常委会审议意见的重要特征。其准确，包括事实、数据的准确，用词、语句和文字表达的准确，不搞夸大其词，不能移花接木。
　　第三，符合整理要素。一份完整的审议意见应包括：肯定成绩、指出问题、提出建议三大主体内容和交办形式、反馈时限、办理要求、处罚责任等四项具体要求。这些要素，有的是对讲话的归纳整理，有的应是对公文的一种完善，必须全面兼顾。
　　第四，个别意见处理。常委会会议集体行使职权，但集体行使职权不代表采纳每一个人的意见，审议意见不可能吸收所有的观点，其中不乏一些有深度的意见或重要的建议。为了体现会议成果，尊重代表权力，一些地方如常德人大探索实行了编写“审议发言”的表现形式，尽可能地、原汁原味地反映未被吸收进审议意见的少数组成人员的重要发言，作为审议意见的必要补充。笔者认为，这一形式，值得借鉴，可供学习。
　　第五，两个不宜事项。在审议意见的整理上，还有两个不宜事项，应引起注意。一是在整理审议意见时，不宜事先征求报告机关和相关职能部门意见。这样做，出发点虽然是让他们从“研究处理”的角度提出修改意见。但是，这实际上就是人大自身对监督权力的一种自我放弃，给人的第一感觉是监督对象研究处理的是自己提出的意见。二是整理的审议意见初稿，不宜在常委会会议上进行宣读。这样做，出发点虽然是想防止遗漏重要发言，或者以偏概全，有违发言者的本意，但就市、县人大常委会这一层面而言，事先拟定、明显造假的痕迹太过，也让审议意见的决定主体mdash;mdash;主任会议研究确定时顾及太多，更不易区分决议决定和审议意见的本质差异。
　　二、关于办理要求。法律的生命力在于执行。对于具有相应法律效力的审议意见而言，其作用和权威的体现，也同样在于依法执行。
　　1.规范交办要求。笔者认为，审议意见的交办应明确四个方面的要求或程序。
　　一是要明确交办形式。目前，根据《监督法》的规定和一些地方人大的成功经验，笔者建议：采用通行的两种形式：一种是以常委会会议的文件进行交办，文件名称可为《times;times;人大常委会会议关于times;times;专项工作报告(执法检查报告)的审议意见》；另一种是制发审议意见专用文书进行交办，文书名称可为《times;times;人大常委会会议审议意见书》或《times;times;人大常委会会议审议意见交办函》。这两种形式针对“一府两院”，一题一书，可以比较具体地反映常委会组成人员的审议意见，便于“一府两院”及有关部门落实。
　　二是要明确交办对象。人大常委会应根据监督法的规定，将形成的审议意见直接交“一府两院”研究处理。“一府两院”收到审议意见后，应根据其中的内容和要求，或明确指定有关部门办理，或召开协调会进行部署和调度。监督法规定的反馈的主体是“一府两院”，这样做，符合办理反馈程序的要求设计。
　　三是要明确交办时限。这里的交办时限包括两个方面，一方面是常委会在会议结束多长时间内将审议意见交给“一府两院”办理；另一方面是“一府两院”在多长时间内办理完毕并向常委会报告。对于具体时间设置，笔者认为，可以根据各地主任会议召开的时间规定或基于审议意见涉及工作的重要性、紧迫性、时效性等因素综合考虑后确定，建议：审议意见形成的时间，以7个工作日为宜；“一府两院”报告研究处理方案的时间，以1个月为宜；报告研究处理的结果以4mdash;6个月为宜，最长不超过6个月。
　　对于一些涉及面广、研究处理工作量大、短时期内难以见效的，“一府两院”应向常委会书面说明情况并征得同意后，适当延长办理期限，但最长不超过10个月，这样有利于维护审议意见的法律权威。对于不能按期办理的时间规定，我省监督条例第三十三条第二款规定“一府两院”报告后，经主任会议同意可以延期报告。对此，笔者以为不适，建议予以修改。理由：一是审议意见提出主体是常委会，主任会议是决定主体，是工作机构，其决定不能等同常委会意见；二是法律规定的常委会组成人员的权力，至少“知情权”被剥夺。
　　四是要明确交办责任。在交办审议意见时，人大常委会要明确对“一府两院”消极办理或拖延不办的责任追究，以增强审议意见的刚性。同时，交办责任还要规定人大自身开展督办督查的责任。
　　2.完善办理制度。这一点内容，原则上属于“一府两院”自己权限的工作范畴。提出这一想法和要求，目的是想完善整个办理程序，便于接受社会监督，着力提升审议意见的法律权威和制度约束。
　　一是登记制度。“一府两院”收到审议意见后，要进行登记、分类，根据审议意见内容，理清哪些方面的意见应由“一府两院”牵头研究处理，哪些方面的意见由部门或处室研究处理。
　　二是研究制度。需由“一府两院”研究处理的，要将该项审议意见提交“府院”办公会研究处理；需由部门处理的，应明确领导牵头，由牵头领导确定承办部门单位，并及时召开会议，分解工作任务，明确承办责任，提出办理时限和质量要求。
　　在审议意见的研究处理上，有的地方其作法是，“一府两院”认为审议意见失当的，可陈述理由，由人大常委会进行复议。笔者认为，这一作法，不宜推广。应在办理反馈程序中予以说明，由常委会审议决定。
　　三是承办制度。“一府两院”指定的相关承办单位要认真制定办理工作方案，确定分管领导，明确经办部门和办理要求，并落实办理责任人。在办理过程中，能做到的事情要尽快办成，能解决的问题要立即处理，不能小问题拖成老毛病，小麻烦变成老大难。
　　四是反馈制度。根据监督法制规定，反馈是双向程序，仅在这一环节上，应有两个阶段的反馈：第一，收到审议意见后，相关承办单位作出的研究处理方案的反馈。在这一反馈过程中，人大常委会对没有与事项要求形成呼应的，要予以退回，以维护审议意见的严肃性。第二，研究处理情况的反馈。拟报告的情况，应事先提交“府院”办公会研究、审定，由主要领导签发，并在规定时限内报人大常委会。在这一反馈过程中，人大常委会对“一府两院”提交的落实报告进行再次审议或满意度测评，做到有始有终。
　　3.会后跟踪督办。目前，人大监督效果的打折、监督权威的削弱，与人大开展监督“重程序轻结果、重形式轻实际、重和谐轻较真”的定位、思路和要求密切相关，也与人大督办的缺位、错位、不到位紧密相连。为了保证审议意见的效果，笔者根据常德实践情况和各地经验成效，整理、提出以下几点建议：
　　一是要明确督办机构。监督法第十四条规定：“一府两院”应当将研究处理审议意见的情况由办事机构送有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见。这在一定范围明确内规定了审议意见的督办主体mdash;mdash;一般由人大专门委员会或常委会工作机构进行。同时，从人大常委会的角度来讲，征求意见的过程也可以看做是一个推进意见落实的过程。因为“一府两院”研究处理过程中如果没有落实好审议意见或是未作充分的解释说明，有关专门委员会或工作机构可以提出意见和建议，“一府两院”应该按照提出的意见和建议抓好整改和落实。同时，在督办主体的确定上，要注意做好协调工作：要横向协调各专门委员会、常委会工作机构的力量，调动各方积极性和主动性，防止推诿扯皮，争功诿过；要纵向协调上下级人大的督办力量，加强沟通衔接，促进上下互动。笔者还建议，要在明确督办机构的基础上，探索督办力量的形成。比如，怎么借助审计机构的力量，怎么借助人大代表的力量，这些都值得我们进行深入探讨。之前，笔者就曾撰文，建议将审计部门从政府独立出来，并入人大预算或财经机构，解决政府审计部门既当“裁判员”又当“运动员”的问题。
　　二是要落实督办责任。人大常委会主任会议要把监督“一府两院”办理审议意见作为依法行使监督权的一项重要工作，纳入议事日程，按照对口负责的原则，责成有关专门委员会或工作机构及时掌握情况、协调调度、搞好督查。今后，在制定诸如督办办法时，要分别明确有关专门委员会或工作机构的督办责任，对不及时督办、不认真督办、不依法督办等情况，也要分别制定相应的处置办法。
　　三是要掌握督办时限。对于“一府两院”怎么办理审议意见，前面对一些时间节点，进行了探索研究。这里，需要注意的是，在具体督办中，要分别予以适当提前。这样，有利于人大相关机构根据监督法规定在反馈程序中科学予以处置，有利于保障人大审议意见落实要求的权威性，有利于防止重审议检查、轻督促整改，听取和审议报告之后不了了之等情况发生。
　　四是要丰富督办方式。当前，各级人大开展督办多半是领导推动式的督办、联络感情式的督办、隔靴搔痒式的督办，怕伤害感情、怕破坏和谐。还有一些督办主体以电话督办代替现场督办、以文件督办代替会议督办、以汇报材料代替督办专报，督办趋向简单化、形式化、程序化。这种没有目标、缺乏要求、管理无序的督办形式，既浪费了人大督办资源，也折损了人大监督形象。建议：有关专门委员会或工作机构应采取听取汇报、实地察看、调研、发督办通知书等方式进行，及时掌握办理进展情况。对于一些重大问题或办理不力、督促不办的审议意见，可以视情况启动不同层级的督办。比如，我们常德之前就提出过常委会按照五级督办机制进行督办。
　　五是要完善督办制度。目前，除监督法第14、20、27条中对“一府两院”执行落实审议意见、决议决定进行跟踪督办作了较为原则的规定外，尚无一部法律对人大督办工作从主体、客体、程序、要求、处置等进行比较明确的规定，即便有些地方在这项工作上进行了大胆、有益的探索，出台了一些跟踪督办办法或意见之类的规范性文件，但因没有法律、制度对人大督办工作的具体明确，这些督办办法或意见也是“各施各法、各有各表”。对此，各级人大要深入探索，对一些被实践证明行之有效的做法加以总结提炼、规范，形成与监督法配套的具体办法或规定，使审议意见的办理真正具有可操作性。特别对审议意见的整理、表决、交办、办理、反馈、督办等已成熟的做法加以规范，使审议意见办理走上规范化、制度化轨道。比如，出台“再审”制度，即人大常委会把听取和审议“一府两院”办理落实审议意见情况的报告作为一项特殊议程固定下来，按照审议意见规定的办理时限，选择适当时间，在常委会会议上有重点地对“一府两院”办理审议意见情况再行审议。出台“测评”制度，即在人大常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况的报告进行满意度测评。表决采用按电子表决器等方式，由常委会以全体组成人员的过半数通过。对满意票未超过半数的，责成“一府两院”重新办理并再次报告办理结果。同时，对表决得票情况，人大常委会及时向党委报告，向“一府两院”及其有关部门反馈，等等。
　　三、关于处置办法。笔者在此提出处置办法的要求，就是想解决办与不办、好与不好，办理结果一个样的问题。
　　1.及时进行公开。各级人大常委会在这一点上，可以把文章做得更活、更深，通过进一步健全和规范公开制度，增强人大工作的公开性和透明度，保障人民群众、广大代表和常委会组成人员的知情权、参与权、表达权、监督权，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。第一，在内容上，要公开审议意见的内容、“一府两院”的措施、落实情况的进度、落实存在的问题。第二，在方式上，采取事前公开与事后公开相结合，对不同的监督内容、不同的监督过程，选择合适的公开形式。第三，在对象上，要向人民群众、人大代表、社会各界公开，切实做到让全社会都参与监督审议意见的办理落实工作上来。第四，在过程上，要将督办主体交办的过程、督办的过程，“一府两院”研究的过程、落实的过程等逐一公开，推行“阳光督办”。
　　2.建立激励机制。笔者建议：对审议意见办理工作先进单位进行评选表彰，办理认真、反馈及时、成果明显的承办单位，要予以表彰奖励。此外，要将审议意见和研究处理情况报告抄送给组织、纪检、人事等部门和上级主管部门，为考核承办单位及其负责人工作实绩提供参考。
　　3.启动责任追究。人大常委会对“一府两院”不认真落实审议意见的行为和对象，要严格依法实行责任追究。首先，必须制定责任追究制度。根据法律的规定，对“一府两院”办理审议意见的时间、人员、步骤、方式和责任等作出明确具体的规定，提交同级党委认可后发送到“一府两院”，为落实责任追究提供依据。其次，必须明确责任追究方式。追究的方式视主客观方面的情况可采用不同的责任追究形式，建议：“一府两院”对审议意见迟迟不抓落实，或者执行不到位的，可以向落实方下督办单限期整改并予以通报批评；对于有意拖延、推诿、顶着不办的部门，要及时启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，以保障审议意见的执行和落实；对无正当理由拒不执行的，应追究部门和主要领导的责任，直至终止其职务。

（编辑 薛野）

（作者 市人大常委会研究室 陈志辉）