笔者在乡镇工作30多年，从事人大工作5年，对乡镇人大工作深有体会。党的十六大以来，乡镇人大工作有了长足发展，职能作用得到了有效发挥，为社会主义民主政治建设做出了很大的贡献。特别是党的十八大报告旗帜鲜明地强调必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，提出了三个“更加注重”和三个“保证”的新要求，并就支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力作出了具体部署。我们要深刻领会和正确把握十八大对政治建设和人大工作提出的新要求，坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信，进一步增强做好乡镇人大工作的政治责任感和历史使命感，冷静分析现实中的乡镇人大工作还存在着的一些问题，并认真加以解决，不断促进乡镇人大工作的创新发展。
　　一、存在的问题
　　乡镇人大处于地方人民代表大会的最基层、最前沿，在整个人大工作中具有基础性地位，客观分析现实中的乡镇人大工作，主要存在三个方面的问题：
　　1、制度不健全，工作不规范。没有规矩不成方圆。规章制度是开展工作的依据基础，没有完善的规章制度就不能正常规范的开展工作。乡镇人大普遍存在着规章制度不健全、不完善等问题，不能“用制度规范行为”，造成许多工作不能形成规范化、制度化。突出表现在：乡镇人民代表大会会议、主席团会议不按时、按程序召开、会议议程简化、异化、随意等，无法有效地行使基层人大的监督权、重大事项决定权等权力。
　　2、人员没配齐，不能专职化。乡镇人大工作人员配备不齐全，即使配备齐全，也很少能够实现工作专职化。乡镇人大主席、副主席、专干往往分管和从事党政部门工作，专门从事人大工作的很少，而党政部门工作是硬任务、硬指标，容易抓出成效。致使乡镇人大工作者往往把精力投入于党政部门工作，从而不能集中精力抓好人大工作，对人大本职工作考虑、谋划、真抓实干的少之又少。甚至有的乡镇人大形同虚设，活动开展几乎为零，更谈不上充分发挥人大的职能作用。
　　3、活动开展少，职能发挥差。视察、调研、执法检查等活动是人大机关行使职权的常用方式，在县级以上人大机关中经常组织开展，形成了机制。而乡镇人大由于自身条件、人员经费没有法定等原因，很少组织代表开展视察、调研等活动，因此不能通过开展活动，发现辖区内经济社会发展中存在的突出问题，不能及时推动人民群众关注的热点难点问题有效解决。
　　二、问题形成的原因
　　乡镇人大工作出现上述问题的原因是复杂的，粗略地说来，主要有三：
　　1、乡镇人大自身重视不够，建设不足。乡镇人大工作者普遍存在着对人大工作重视不够，认识不足，定位不准的问题。认为人大是“二线机关”，没什么作为，也不可能干出什么成绩。不能以饱满的精神、昂扬的斗志、积极的态度投身人大工作、干好人大工作。同时也存在着对法律知识、人大工作知识、履职技巧等学习不够深入透彻、不能熟练掌握人大工作方法、工作程序、工作技巧等问题。
　　2、乡镇党委领导重视不够，支持不足。乡镇党委往往重视抓好党政部门的务实性工作，而对人大等程序性强的工作认识不够、重视不足，不能把人大工作列入党委议事日程，进行专门的谋划研究、安排部署，不能为乡镇人大开展工作提供必要的人员数量、人员素质和经费保障。由于缺少组织领导、人员素质、经费保障等诸多原因，致使乡镇人大工作者想开展人大工作“有心却无力”。
　　3、上级人大机关重视不够，指导不足。由于人大机关上下级之间不是垂直领导关系，上级人大容易忽视乡镇人大及其工作，不能经常下到乡镇指导检查乡镇人大工作，没有为乡镇人大工作提供规范性搞法，没有很好地指导乡镇人大依法依规、按程序开展好各项工作。
　　三、解决问题的对策
　　上述情况表明，乡镇人大工作中存在的问题如不很好的解决，势必影响到乡镇人大工作的正常运转，制约着乡镇人大职能的有效发挥，从而最终影响整个人大工作健康运行和国家的政治建设，其后果是十分严重的，必须采取以下措施逐步加以解决：
　　1、增强人大代表的“人民”意识
　　宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。作为最基层的乡镇人大代表，是人民意志的直接表达者，他们代表着人民去掌权、去开会、去监督，应该有顶天立地的底气、所向披靡的勇气和无私无畏的“人民”意识。乡镇人大代表只有不断增强自身“人民”意识，努力做到为人民说话，为人民掌权，才能无愧于“人大代表”的称号。
　　一是人大代表代表人民掌权不能做样子。当前，在社会各个层次的群体中，对人大代表的“人民”意识的认识还不尽人意，特别是在干部思想方面，有“乡镇人大只是形式”“人大工作是走过场”“人大主席团会议仅仅是履行法律程序，监督也是做做样子而已”等不正确认识；在具体工作中，有些人对人大制度了解不多，工作中忽视人大作用的现象更是屡见不鲜；在社会层面上，相当一部分群众不清楚人大的职责，或者认为“权力机关没有权力”等等。不从根本上增强人大代表的“人民”意识，就会从各个方面对人大工作认识不到位，甚至是认识模糊，从而影响或阻碍人大制度的贯彻实施，影响人大工作的开展，影响人民当家作主。因此，必须努力增强人大代表的“人民”意识。如何增强人大代表的“人民”意识，具体说来要从四个方面着手：一要开展扎实深入的宣传。要善于抓住人们思想上的盲点和误区开展宣传，把宣传的主体从人大系统拓展开来，形成全社会、全体公民的共同行动。可以说，党委重视和支持增强人大代表的“人民”意识，政府严格依法行政，自觉接受人大监督，就是一种接受人民监督的最为有效的“人民”意识宣传，比任何宣传模式都更具优势。二要进一步强化人大监督职能。乡镇人大既要增强工作的主动性，敢于监督，又要采取各种有力的监督手段，善于监督，切切实实地行驶监督职权，才会让公民真实感受到人大代表的“人民”性，才能树立起人大代表强有力的“人民”意识。三要强化法律责任。有些人之所以对人大有“做样子”的误解，主要是涉及人大的法律责任不明确，如对不执行人大决议决定的组织和个人如何处理，对不接受人大监督的行为如何处理等，都没有明确的法律责任。只有建立起较为完整的责任追究制度及措施，这样才能树立起人大的权威，人大代表的“人民”意识才能得到增强。四要不断推进人大制度创新，强化“人民”意识。宪法、法律虽然规定了人民代表大会是国家权力机关，也是人民行使权力的机关。但是，还缺少一系列的具体制度来保障人大职权的行驶，人民行使权力的具体程序、具体形式、具体方法还不尽完善。只有这些制度尽快得到完善，人民才能实实在在地感觉到自己作为国家主人地位的存在，才能从切身体验中感知自己在参与国家事务的管理，从而真实地体现出人大代表的“人民”意识。
　　二是人大代表代表人民开会不能走形式。乡镇人大主席团会议确定会议召开的日期时，应给会议准备留有足够的时间。会议召开的日期确定后，一要提前通知代表按时参加会议，确保代表参会率，还要组织代表开展会前视察、调查，以了解本行政区域内经济社会发展情况，走访选民广泛听取群众普遍关注的热点、难点问题，收集各方面的意见，准备好议案、建议、批评和意见。二要通知政府认真做好提交大会审议的各项工作报告的起草和有关议案的准备工作，按时提交人大主席团初审后，提交大会审议。三要精心准备大会各项材料，要按法律程序和会议时间顺序提前做好准备，按会议进程分发，使会议开得井然有序。四要保证大会会议时间。使人大代表有充裕的时间在认真讨论、审议、酝酿的基础上依法决定重大事项、选举人大主席、副主席；政府乡（镇）长、副乡（镇）长，使人大代表真正成为人民利益和意志的代表者。
　　三是人大代表代表人民闭会不能玩清闲。代表在闭会期间的活动，是会议期间工作的基础和延伸。由于现在有的地方通过乡镇机构改革，减少乡镇领导班子职数，人大主席由党委书记或党委副书记兼任，除配备一名人大副主席外，再没有配备专门的人大工作人员。大会闭幕后，兼任的人大主席或大会工作人员各自忙自己分管的其他工作去了，大会精神无人组织贯彻，大会决议的本行政区域的发展目标、具体措施选民和群众不知道，在群众眼里，人代会开与不开都一样。大会闭会后，要采取多种形式，组织人大代表向群众宣传贯彻大会精神，让广大人民群众共同落实大会通过的决议、决定确定的目标任务。还要及时整理、分类、交办人大代表建议、批评和意见，做到件件有结果，事事有回音。
　　2、增强人大代表的“职务”意识
　　乡镇人大代表只有不断地增强自身“职务”意识，努力培养和强化自身的履职能力，才能适应新时期的乡镇人大工作。
　　一要抓好代表培训，着实解决代表履职“缺威”的问题。乡镇人大代表来自各个方面的不同岗位，他们虽然具有一定从事本职工作的专业知识，但部分代表对人大工作方面的法律法规和业务知识掌握不多，执行代表职务缺乏信心，履职说话底气不足，在选民中威信不高。因此，要使人大有权、有为、有位、有威，乡镇人大每年要集中或以代表小组为单位对本级代表至少开展一次法律法规及人大业务知识的培训学习，并在人大代表中适时开展“人生是有限的，人大代表的任期更是有限的”主题教育活动，以提高代表执行职务的能力，激发代表履行职务的热情，更好地为民代言。
　　二要抓好代表活动，着重解决代表履职“缺钱”的问题。由于有的地方无视《代表法》的规定片面强调财政困难，人大代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴没有列入财政预算或列入财政预算而未专款专用，致使乡镇人大代表活动由于缺钱不得不处于停滞或半停滞状态。县以上（含县级）各级人大常委会都要充分认清乡镇人大处于各级人大的最前沿、最基层、且人大机关上下级之间不是垂直领导关系的这一特殊情况，更加重视在各级人大工作中具有基础性地位的乡镇人大及其工作，要经常下到乡镇指导检查乡镇人大工作，不仅要对乡镇人大搞好指导检查，更要对乡镇党委就如何重视、支持乡镇人大依法依规开展工作的情况进行专题的指导检查，尤其是要加强对保障乡镇人大工作经费的指导和联系工作，乡镇人大更应该依照《代表法》的规定，监督本级政府将人大代表活动经费和无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴，按实际需要和参照当地社会工资水平列入本级财政预算，并由人大主席团统筹安排，专款专用。每季度至少组织代表围绕人民群众普遍关心的热点、难点问题，开展一次视察、调查，在多方听取意见，进行认真分析研究的基础上，提出解决问题的建议和意见，监督政府依法有效地开展工作。
　　三要抓好代表服务，依法解决代表履职“缺位”的问题。《地方组织法》规定乡镇人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动。从现实情况来看，乡镇人大主席重其他分管工作轻人大自身工作的现象较为普遍，没有把联系代表，组织代表活动摆上重要位置。由于乡镇人大主席分管其他的工作多，认真研究，亲自抓人大工作的时间少。乡镇人大主席、副主席无疑是乡镇人大代表，具有与其他代表相同的权利和义务，人大主席不仅要依法抓好代表活动组织，还要为代表履职活动提供好的服务，这样才能减少或避免乡镇人大代表职责履行不到位的情况发生。乡镇人大主席在组织代表开展活动前，要进行深入的调查研究，将活动计划、时间、内容、方法做到心中有数并及时通知代表，要言传身教，带头参加活动，多调查、多分析，起到建议、意见、议案的牵头人作用，为代表充分履行职责带好头，领好路，服好务。
　　3、增强人大主席的“角色”意识
　　乡镇人大主席应按照《地方组织法》的规定，做到“四个强化”，扮演好自身角色，充分履行好法律赋予的神圣职责。
　　一要强化法律观念。乡镇人大主席的工作不同于党委书记的宏观决策和乡镇长的具体操控，而是一项法律性、规范性和程序性很强的工作。作为乡镇人大主席，必须要有较强的法律意识和与其工作相适应的法律知识。需要认真学习和掌握与人大工作相关的法律法规，做到学以致用，言及必法，行必依法。
　　二要强化为民观念。乡镇人大代表来自于人民，受权于人民，应代表人民的利益和意志。乡镇人大主席既是乡镇人大代表，又是乡镇人大闭会期间工作的负责人，应该成为人民意志的表达者和人民利益的代表者。这就要求乡镇人大主席必须增强为民意识，关心群众疾苦，敢于为民代言，善于为民谋利。
　　三要强化主体观念。乡镇人民政权的主体是乡镇人大代表，乡镇人大工作的基础是代表工作。无论是乡镇人代会期间还是闭会期间，人大代表都是主体。乡镇人大主席要视代表为智慧和力量的源泉，工作的依托。做到遇事想到代表，时刻关心代表，经常联系代表，活动依靠代表，充分发挥全体代表的智力和合力。
　　四要强化职责观念。党委、人大、政府乃至政协职责虽然不同，但根本目标是一致的。无论是党委书记还是副书记兼任人大主席，都不能说起人大工作重要，忙起其他工作就忘掉，想起人大工作时又晚了。在积极完成好党委分工负责的其他各项工作的同时，坚持每季度举行一次主席团会议，组织主席团成员做好法律法规规定的各项工作，把人大工作与其他分管工作有机结合，成为人大代表的主心骨，人民群众的贴心人。
　　4、增强人大工作的“职能”意识
　　乡镇人大工作应根据《地方组织法》第九条赋予乡镇人民代表大会的十三项职责，妥善处理好“五个关系”，敢于并善于履行宪法和法律赋予的各项职权，做到既不失职，又不越权。
　　一要妥善处理好维护党的领导与主动开展工作的关系。党的领导是人大工作的保证和基础，人大工作要自觉服从党委的领导并积极争取党委的重视与支持。在具体工作中，遇有重大问题，要多请示、多汇报、多征求大家的意见。同时要善于发挥自身优势，积极主动地宣传、引导、发动群众贯彻执行党的路线、方针、政策。要找准自己的位置，以极大的工作热情赢得党委的支持。
　　二要妥善处理好服务于党的中心工作与积极履行自身职能的关系。当前，推进夹山城镇化进程，创新社会管理，践行格言治家，着力打造“法治夹山”、“平安夹山”是全镇的中心工作，也是镇人大的重点工作，镇人大开展一切工作都必须围绕这一中心，脱离了这一点，人大工作就失去了方向。要善于围绕党委的中心工作开展调查研究，准确把握情况，有的放矢地确定人大工作主题，引导发动人大代表和人民群众围绕“中心”和“重点”多提建设性的意见和建议，积极投身于“法治夹山”“平安夹山”建设，做思想解放、经济发展、社会稳定的促进者。
　　三要妥善处理好支持政府积极开展工作与依法实施监督的关系。宪法和法律明确规定人大与政府之间的关系是监督与被监督的关系。在具体工作中要充分认识到，监督是手段，支持才是目的，在监督中支持，在支持中监督，最终落实到完成党委和政府的各项工作任务上来。把支持和监督有机结合起来，做到决策围绕党委转，落实帮着政府干，关键时刻冲上前，同心协力促发展。
　　四要妥善处理好充分发扬民主与坚持依法办理的关系。乡镇人大要牢固树立依法办理的观念，善于对人民群众的意见和要求做合理正确的引导，并加以集中整理归类，引导人民群众在遵守法律法规的前提下，充分发挥当家做主的主观能动性，从而把对人民负责和维护法律的尊严有机结合起来，做到基层有困难，人大要直言，下边有情况，人大要反映，群众有意愿，大人要督办。
　　五要妥善处理好本职工作与加强自身建设的关系。作为乡镇人大主席，要想做好乡镇人大本职工作，就必须不断加强自身建设，提高政治理论水平和业务能力，不断增强人格魅力和群众观念，密切同人大代表和人民群众的关系，加强制度建设，以制度建设促进人大工作逐步走上规范化、法制化轨道，注重从具体的工作中探索总结出带有规律性的东西，不断开创乡镇人大工作的新局面。

（编辑 薛野）
（作者 石门县夹山镇人大主席 易继鑫）