监督权是地方人大常委会行使得最多的一项重要职权。近年来，地方各级人大常委会围绕强化监督力度不断进行探索，努力在实践中寻求最佳着力点。但结合工作实际，深感人大监督工作中也还存在一些不容忽视的问题，这些问题制约和影响着人大监督作用的发挥。也只有解决了这些问题，才能提高监督实效，让党放心，让群众满意。

人大监督工作中存在的主要问题
　　1.监督主体的异化。监督法规定，人大常委会是监督主体。在具体工作中，主体地位却受到多种因素的制约，很难将监督权的行使上升到国家根本政治制度来认识，监督者站到了被监督者一方，或者混为一团，“裁判员变成了运动员”。现在，市、县大部分地方都实行大跨度分工，人大常委会负责同志或多或少参与经济工作，抓重点工程，承担着政府一个方面的工作。又比如，在同级人大选举中，政府主要负责人、部分政府部门负责人，法院、检察院“两长”是同级人大代表。再比如，人大常委会在审查政府专项工作报告时，有的人大常委会副主任、相关专门委员会把对政府部门的评价看成是对自己的评价，若对报告没有提出大的修改意见得以通过，感到很高兴；若一项报告未通过，好象是自己的责任，觉得脸上无光。如此种种，主体作用与权力配置很不相称，走了样，也变了味，势必影响到监督主体作用的发挥。
　　2.监督客体的淡化。这里借用法学中的一个概念，客体即监督的对象。作为我国的根本政治制度，人大制度已经深刻影响着社会各个层面。“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，这都能理解。但实施起来，人大常委会的监督与“一府两院”接受监督能不能产生互动，就很难说了，客体行为上难免出现规避人大监督的问题。有的认为人大监督是例行公事，对人大开展监督活动不屑一顾，“人大搞监督，我们是这样搞工作；人大不监督，我们也是这样搞工作。”有的认为人大监督是挑刺，是对其工作的否定，因此对人大提出的意见、建议听之任之。有的担心人大摆问题，影响到政府的公众形象和威信，往往是不回避也不宣传，多上门做“工作”，大事化小，小事化了。
　　3.监督手段的软化。法国政治学家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”没有监督的权力必然导致腐败，而没有权力的监督等于零。监督手段如果软化后，这种监督就失去了意义。监督法明确规定了七种监督方式，听取和审议工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查，是地方人大常委会使用最普遍的手段；询问和质询、特定问题调查以及撤职案的审议和决定，由于种种原因，使用极少。从我市来看，历届常委会从来没有使用过。根据法律规定，人大监督权可以具体分解为知情权、检查权、审议权和处置权四权。但在实际工作中，前三权用得较多较好，而处置权用得很慎很少。而没有处置权的监督则严重地影响了监督的实效。这样，让监督主体失去了信心，让监督的对象形成了无所谓的心理。
　　4.监督内容的弱化。人大监督概括起来就是两句话：监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。按其内容可以分为法律监督和工作监督。讲起来内容很丰富，范围也很大，但在实际中往往是形式多，内容少；虚的多，实的少；抽象的多，具体的少。比如计划和预算监督，一般是政府拿出计划和预算盘子，先由党委会议讨论、再在经济工作会议明确，然后再提交人民代表大会审议通过。人大监督实际上走的就是一道程序，根本没有实在内容。听取和审议工作报告，一般二天会议至少安排了3-4个议题，审议时间不超过一天，在这么短的时间要达到理想的效果，那是不可能的；提出的建议是提了白提、讲了白讲。执法检查，都是把大部分的时间花在查看事先安排好的基层单位，而很少检查政府的行政执法过程是否依法、认真、有效的履行应有的职责，以及执法责任制的落实。
　　5.监督运行的同化。人大监督的实质，就是按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政、审判、检察机关的权力进行制约，保证国家机器按照人民的意志和需要运转。但在监督的运行中，一是由于目标的同向性，即在社会主义制度下，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了国家的权力机关同国家行政、审判、检察机关的根本目标、根本任务是一致的。二是由于附属性，虽然人大是权力机关，但由于历史原因，我国党政部门一体化程度高，客观上导致人大附属于党政机构（监督对象）。三是依赖性，财政控制在政府手里，政府自然在财务上支配着人大的活动。由于以上三性，实际上就大大削弱人大监督的独立性。因此，部分人大常委会组成人员放不开手脚，畏难情绪较重，往往从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少。监督时尽量不“影响”政府和“两院”的工作，遇到问题不敢碰硬，停留在提出批评、建议上。有的是党委不点头，不能监督；政府不高兴，不敢监督；遇到疑难问题，不会监督。有的抱着做好好人的态度，说话含蓄，凡事讲情面，恪守明哲保身，怕认真监督搞僵了关系，得罪了人，运行起来和风细雨，一团和气，出现了与监督对象利益共生、同体共荣的状况。
　　6.监督体制的虚化。当前，人大监督工作不够有力的原因是什么？除了认识上的原因和工作上的原因外，主要原因在于体制问题。党委、人大、政府的关系有待进一步理顺。许多地方人大的同志反映，人大监督主要碰到两个问题：一是同级党委的某些决策，往往不经人大就直接交政府去执行，即通常说的“党委决定，政府去办”，人大如何监督？二是人大虽然可以对“一府两院”的工作进行监督，但这些机关所发生的问题，有的可能是执行党委的决定造成的，一追究责任就追究到党组织头上。虽然这种党政不分的状况是历史形成的，但它直接导致了人大监督权的虚置。同时，在国家政权体系中，是“党委mdash;人大mdash;政府”，而在党的政权体系中是“党委mdash;市长（副书记）mdash;人大主任”，人大常委会主任在党委的位置与国家权力机关的地位不相称，这样就难以对监督工作行使监督权。

加强人大监督工作的几点思考
　　制约人大监督的因素是多种多样的。解决人大监督工作中存在的问题，改进人大监督工作的对策措施，也应当是多种多样的。在这里，我只想就现有体制下，重点提出如下对治思路。
　　1.始终坚持和依靠党的领导。进一步加强和改善党对人大工作的领导，是改进和加强人大监督工作的关键所在。一是必须旗帜鲜明地坚持党的领导，这是我们最大的政治优势，也是人民代表大会制度的突出特点。人大及其常委会的一切工作都是在党的领导下开展的，因此，党对人大工作的领导只能加强和改善，不能淡化和动摇。二是围绕党的中心工作开展监督。人大监督作用与党实现政治领导的价值目标，从根本上讲是一致的。与党保持统一，才能保证人大监督职能的政治方向。要积极争取党委对人大监督工作的重视和支持，围绕党委中心工作开展监督活动，使人大的监督工作与全局相统一，与人民的根本利益相统一，不越权、不添乱。只有这样，才能从根本上保证人大监督权的有效行使。三是党委作出的决策，凡是关系到国家事务的，要求全体公民共同遵守的，属于人大职权范围内的，应作为建议或通过政府提交人大或人大常委会作出决定，再由“一府两院”去执行。四是党委要把人大工作列入议事日程，加强人大干部队伍建设，保障和支持人大及其常委会依法行使监督权。
　　2.大力提高监督者自身素质。“打铁还要自身硬”。人大既要敢于监督，又要善于监督。只有把两者结合起来，才能达到监督的目标。第一，要敢于监督。人大常委会行使监督权经历了一个由浅入深的过程，开始是讳言监督，其后是羞羞答答谈监督，提出“寓监督于支持之中”或“寓支持于监督之中”。现在要理直气壮地讲监督，监督就是按照法律规定的程序和形式，对国家行政、审判、检察机关的工作和宪法、法律的实施，所采取的了解、检查、审议、处理的法制行为，其实质是对“一府两院”权力的制约。当前要克服“无为、无位、无效”的思想，强化监督意识，真正做到敢于监督。第二，要善于监督。要转变监督观念，要看到监督是人民赋予的权力，监督是一种责任，要突出监督重点，要围绕科学发展搞好监督，围绕公平正义搞好监督，围绕构建和谐社会搞好监督。不仅要注重程序监督，也要注重实体监督；不仅要注重监督的过程，也要注重监督的结果；不仅要注重法律监督、工作监督，也要注重人事监督。
　　3.坚持和完善人大监督程序。切实有效的监督应当是一个科学系统，它突出表现在所有监督都是遵循一定的程序进行的。程序是监督的要义，也是监督取得实效的“捷径”。法定顺序、过程、步骤、方式一旦启动，必须按预定步骤运行，不可逆转，直至完成任务。随着程序过程的向前发展，人大监督一步一步地得到实现。所以，人大要善于和充分利用程序的功能特点，来做监督工作。对于法律已有明确规定的，就要严格依照法定的程序开展监督工作；对于法律只赋予了人大监督权而缺乏监督程序的，人大就要对程序予以谨慎的健全和完善，比如质询、特定问题调查、罢免等；对于法律没有规定，就要在调查研究的基础上，大胆地为具体的监督形式创制监督程序。近年来，我市人大常委会在审议政府专项工作报告前，由相关专门委员会开展调查研究、拿出初审意见后，先经主任工作例会讨论形成初步意见，再提交常委会审议。这种方式避免了审议意见不集中、空谈的毛病，效果比较好。因此，我们可以使它制度化、程序化，这样，有利于人大监督的到位、有利于监督价值的实现，更有利于监督效果的提高。
　　4.充分发挥专委会作用。人大专门委员会，作为闭会期间接受本级人大常委会领导、协助常委会开展日常监督工作的机构，其参谋水平、服务质量直接影响着监督权的行使。比如，提供监督议题建议，直接决定着全年常委会工作的重力点；审议发言时，联系相关工作的常委会副主任、专委会主任委员、副主任委员引领着组成人员发言的取向；常委会审议后，作出的决议决定或审议意见，最终促成问题的解决，虽然需要多方面的积极配合，但主要的还是依靠相关人大专委会的追踪监督与检查督促。因此，常委会开展监督，要注重发挥专委会的作用。在实际操作过程中，每年常委会监督议题征集时，要主要依靠人大各专门委员会提供，人大专门委员会要依照监督法的规定，积极创造条件，加强沟通联系，广泛收集人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。而且，人大专门委员会最大的优势和特点体现在一个“专”字，其主要任务是对其职权范围内的专门问题、专项工作进行专题调查研究，为人大常委会开展监督提出初审意见。这就要求各专门委员会在调查研究工作上要深入、全面，要提倡无陪同调查研究，不能仅听政府部门的意见，更不能仅把部门的建议作为审议的意见，对存在的问题事先做到心中有数，跟踪督办时才能一抓到底。同时，要加强专委会的组织建设，适当调配专业人员进专委会，组建“专家型”的委员群体，为常委会开展监督工作提供优质服务。
　　5.善于运用多种监督手段。人大及其常委会选举任命的干部，能不能严格依法行政、公正司法，为人民用好权、掌好权，直接关系到科学发展观的落实，关系到依法治国目标的实现，关系到责任型、服务型政府的建设，一句话，事关最广大人民群众的根本利益。人大选举任命了干部，就要对他进行监督，不监督就是失职，监督不力就是未尽职。长期以来，“监督就是支持”的观点很是受监督者和被监督者赞赏，实际的情况是大大削弱了监督。“监督只对事不对人”的观点，实际上放弃了监督。事是人做的，板子却要打在事身上，岂不好笑？结果是监督空对空。校正的对策，一就是高扬监督的大旗，不怕“伤和气”，就是要真监实督，一抓到底。二就是人大要“问责”，要把板子打在人身上，做错了事就要承担责任，付出代价。三就是依法运用刚性的监督手段，该质询的就质询，该特别调查的就进行特别调查，该罢免的就罢免。单纯的仅通过听取和审议工作报告，作出决议、决定，提出建议的所谓“温柔”的监督，实践证明是难以奏效的。人大监督的希望和权威，很大意义上将取决于刚性监督手段的运用及运用的程度上。只有以权力约束权力，才能增加监督的实效。

（编辑 薛野）

（作者 市人大城环委 龚玉文）