地方人大（为了表述方便，本文中的“人大”指人民代表大会及其常务委员会）工作有哪些要素？站在不同的角度会有不同的说法。本文探讨的地方人大工作“三要素”是环境、责任和智慧。
　　地方人大工作要紧跟经济社会的发展而持续稳定健康地向前推进，对地方人大工作者（主要是人大常委会组成人员、人大代表和人大机关干部，后同）的一个基本要求是办明白事、做明白人，也就是坚持依法履职的同时还要懂得“智慧履职”。这是中国现阶段方方面面的实际情况决定的，不宜争论，应当准确把握、主动适应。那么，探讨地方人大工作的环境、责任和智慧，而且是摒弃空话、套话、假话，用真话、实话真真切切、实实在在地探讨，正是为了这个“准确把握、主动适应”。

一、关于地方人大工作的环境
　　任何事物都不能脱离一定的环境，地方人大工作更是处于比较特殊的环境之中。如果不能准确把握、主动适应这个环境，地方人大工作将无所适从、十分被动。
　　受多种因素影响，各地人大工作的具体环境有或大或小的差异。暂且不论各自环境的个性，而是以历史的、现实的共性来探讨地方人大工作环境，一般应从以下三个方面来领会其特征。
　　1、有为与不为。
　　古语云：“然则有所不为,亦将有所必为者矣;既云进取,亦将有所不取者矣。”用现代的话说就是“有所为而有所不为”。这一古今皆有的哲理同样适用于我们探讨的地方人大工作mdash;mdash;既有法律授权的有所为，又有工作中有所不为的边界。弄清地方人大工作特别是监督工作什么事有所为、什么事有所不为，是把握和适应地方人大工作环境的内在需要，如何解决“有所不为”带来的监督疑惑，需要进行大量艰苦的探索。现阶段要重点探索的有两大疑惑：
　　一是司法监督疑惑。往年，地方人大通过个案监督来强化司法监督，大力推动了公正司法。为了确保司法权的独立行使，《监督法》（指《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，后同）出台后统一取消了地方人大的个案监督，其实质是设定了地方人大对司法监督的边界。人大的个案监督是不是干扰了司法权的独立行使？取消了人大的个案监督是不是就确保了司法权的独立行使？我们暂且不说。要说是的这个边界设定之后人大如何加强司法监督。司法是否公正主要体现在个案办理是否公正，人民群众关心和要求人大监督的主要是具体的个案办理问题，而不是宏观上的其它问题，不进行个案监督，采取什么方式监督？《监督法》明确了听取和审议专项工作报告、执法检查等监督方式，运用这些方式对司法工作进行监督时仍要涉及具体个案，如果有意避开实实在在的个案问题，搞一些空对空的样子式监督，不会有实际效果。在政法单位退出优化经济发展环境测评后，石门县委为了弥补对政法单位工作监督的空白，要求县人大常委会组织人大代表对县内政法单位进行“人民满意度”公开测评，从2007年底开始一直坚持到现在，每年底进行一次。测评活动中，人大代表根据实际情况对人民群众反映的比较突出的个案问题提出了整改意见，政法单位认真落实整改，给人大代表和人民群众以满意的答复。这样，一定的监督压力给政法单位带来了良好的工作动力，政法单位的工作得到了更广泛的宣传、更有效的促进，政法队伍的形象和社会地位得到了更大的提升。还有地方人大通过信访窗口来监督司法工作，全是具体的个案；按照《常德市人民代表大会常务委员会监督司法工作的若干规定》进行的特定司法案件备案，所涉及的都是具体的个案；今年，石门县人大常委会根据人民群众的强烈要求听取和审议县人民法院执行工作报告也涉及了一些个案问题，而且投票表决没有通过这一报告，县人民法院正大力进行整改，将在下次的县人大常委会会议上再次报告工作、再次投票表决，直至通过。大量事实表明，个案问题特别是某些突出的个案问题是人大提高对司法工作监督的实效不可回避的问题；人大监督涉及个案问题并不是干扰司法部门独立办案，而是监督其公正办案、确保办案质量。
　　二是人大选举任命的国家机关领导人员监督疑惑。述职评议是往年地方人大对选举任命的国家机关领导人员的一种力度较大的监督方式，发挥了很好的监督作用，《监督法》出台后予以取消。这一取消给人大对选举任命的国家机关领导人员的监督带来了很大的疑惑、不少的弱化，因为取消述职评议后没有明确新的监督方式。人大如何监督选举任命的国家机关领导人员？是一个大大的问号。因为这个问号，人大监督常常出现“对事不对人”和“法不责众”的问题，直接消减了人大监督效力。从法理上说，人大的选举任命权与监督权是统一的、不可分割的。如果说只有选举任命而没有监督，那是不合法理也是不合情理的，那样的选举任命是不负责任的，是可有可无的。凡权力必有监督而且是强有力的监督。人大选举任命的国家机关领导人员手中握有大量的公权，除了党的纪律检查监督、司法部门的相关法律监督外，还应有人大的工作监督。这是“以权治权”的需要，是国家机关领导人员兑现对人大、对人民群众的任职承诺的需要，也是维护人大权威、坚持和完善人民代表大会制度的需要。
　　2、意图与意愿。
　　坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是发展社会主义民主的根本任务，也是人大工作的重要原则。如何在地方人大工作中实现这三者的有机统一？最基本的应是党组织的意图、人民的意愿和依法办事三者有机统一。
　　这是地方人大要深入探讨的重大课题。“依法办事”涉及人大工作的各个方面。“党组织意图”主要涉及人大选举和人事任免以及议决重大事项。选举和人事任免应坚持党管干部的原则，努力实现党组织的人事安排意图。同时，应坚持法定程序、坚持广泛听取群众意见，在任命干部前进行相关法律知识测试、听取拟任对象的任职承诺发言等。人大议决重大事项虽有法律授权，但法律没有具体界定“重大事项”的具体内容，一般是党委决策后人大作出决定，使党的主张通过法定程序成为国家意志。
　　要将党的意图和人民的意愿有机结合，作为地方人大要不断完善听取民声、集中民意的长效机制，现阶段要特别注重人民群众的维权期求。人民群众对人大的维权期求之多、期求值之高可能出乎许多人的预料。具体表现各地不一样，从平常到人大常委会机关上访、人民代表大会会议期间要求投诉的接踵而至或者是群情激昂可以略见一斑。这是中国经济快速发展、利益分配格局以及公众维权意识出现新的变化后必然出现的社会现象。人民群众之所以对人大提出维权期求，是因为自身合法权益受到侵害而不能通过法律等途径得到保护。当然，人大不是专门的维权机构，但“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”、“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”（《地方组织法》第八条第十二款、第四十四条第六款）是地方人大常委会的法定职权职责。人民群众对人大提出维权期求，可以说是对人大的信任与依赖，也有部分人是对人大维权效力的“试一试”。人大与人民群众是最典型的鱼与水的关系，人民群众来人大反映问题、倾诉苦闷、请求维权是理所应当的。如果人民群众什么事都不与人大往来，人大就会从人民群众的记忆中消失。这是多么危险的事情。所以，不论是“信任与依赖”还是“试一试”，人大都要热情诚恳地接受人民群众的维权期求，发挥监督作用解决人民群众的维权期求。否则，人民群众要大声说“不”mdash;mdash;“千万里我追寻着你/可是你却并不在意/你不象是在我梦里/在梦里你是我的唯一”。
　　3、压力与活力。
　　压力不大、活力不足是地方人大工作环境的又一特征，其间包含了许多不可忽视的问题。
　　根据宪法和法律的相关规定，人大在经济、政治、文化、社会领域以及立法、执法等方方面面都有很大的作为空间。简要地说，这是“人民当家作主”的需要，也是民主政治建设的需要。在如此大的作为空间里，人大的工作压力并不大。主要是外来压力不大。如果说有压力，那是自加压力。如果不自加压力，可以说人大工作环境是宽松而舒畅的。怎样看待这样的“宽松而舒畅”？首先，人大工作基本上是按部就班，少了许多名利纷争，可以说是“桃花源里可耕田”，这是好事。其二，“宽松而舒畅”必有边界，如果无边界地宽松而舒畅，也就是该作为时不作为，其社会地位、威望将愈走愈低，将被人瞧不起。其三，之所以外来压力不大，是因为人民群众对人大及其常委会的监督机制没有真正建立起来。这不利于人民代表大会制度的巩固与发展，必须也必将有新的举措来解决这一缺陷。现阶段，人大必须自加压力，在广阔的作为空间里依法作为、有效作为。这才是理智正确的选择，这就是地方人大比较特殊的工作环境。
　　人大机关活力不足，主要是干部队伍老化。虽然各地程度不一，但老化现象是客观存在的。比较严重的人大机关干部老化是50岁以上人员占40%，40-50岁占50%，30岁以下占10%。干部老化至少有三个弊端：一是“人到码头车到站”的思想情绪直接影响人大工作热情，部分人工作不讲质量、不求上进、得过且过；二是因为编制紧缺导致干部流动困难，需要的人才进不来，可提拔在外单位重用的人员出不去；三是不利于工作安排，欠缺竞争活力。这些弊端都需要在优化地方人大工作环境中得到克服。

二、关于地方人大工作的责任
　　地方人大工作的原动力是什么？从地方人大工作实际着眼，应是人大工作者的使命感、责任感。当然，党的领导、法律的约束、人民的监督等也是地方人大工作不可缺少的动力。这里根据地方人大工作特殊的环境，强调推动地方人大工作向前发展的关键，不在于外力影响，而在于自身作为、自身担当。
　　其一，在尊重客观规律的前提下，人的主观能动性是推动人类历史不断发展的不竭动力。可以说，没有人的主观能动，就没有人类历史的持续发展。推动地方人大工作向前发展不能例外也没有例外，在坚持依法办事的基础上，必须发挥人大工作者的主观能动性，没有人大工作者的主观能动性，就没有地方人大工作的向前发展。
　　其二，人的主观能动性不是生来就有的，需要一种内在力量的驱动。推动地方人大工作的内在力量就是人大工作者的使命感、责任感。目前，受体制机制影响，地方人大工作做得多与少、紧与松，自由空间很大，基本上不受外界约束，甚至有人说“人大做做样子、走走程序就行了，何必当真？睁一只眼闭一只眼，多休息一些，没有人追究人大责任”等等。这虽然不是普遍存在且明摆着的事情，但是不得不承认的客观现实。地方人大工作要向前发展，显然要“当真”，显然不能“睁一只眼闭一只眼”。在外力驱动不足的情况下，依靠什么？依靠的就是人大工作者自身的主观能动性。主观能动性从哪里来？从人大工作者的使命感、责任感中来。
　　其三，推进地方人大工作必须以“依法履职”为前提。但是，“依法履职”不是“走走程序、做做样子”，同样要增强使命感、责任感，发挥主观能动性。这是因为，涉及人大工作的法律需要按照新形势新要求进行修改完善，但再完善也不会面面俱到，也不会把方方面面的人大工作的每一个细节都写进法律条款。所以，推进地方人大工作还是少不了人大工作者的主观能动性，少不了人大工作者的使命感、责任感。《监督法》规定人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，为增强听取和审议专项工作报告的实际效果，提出了“通报、公布”等措施。实践表明，这些措施欠缺“刚性”，力度不够。为了加大监督力度，部分地方人大常委会在听取审议专项工作报告之后当场进行“投票表决”，大大增强了听取和审议专项工作报告的实际效果，推动了人大监督工作的创新发展。难道说，这不是“依法履职”？广东省九届人大在五年时间里，从出台《广东省各级人大常委会讨论决定重大事项规定》，到人大对政府“花钱”由形式性、粗放性审查转变为实质性监督；从人大代表接二连三尖锐有力地质询政府工作，到举行立法听证会、设立人大会议旁听席等等，都是敢为人先，大胆创新，同时，也在遵宪守法。还有人说，人大及其常委会在党的领导下开展工作，人大工作到底有多大力度，要看当地党委主要领导是什么态度。坚持党的领导是肯定的。越是环境特殊越要坚持党的领导，越要保持地方人大工作正确的政治方向。然而，能不能推动地方人大工作，最直接最主要的问题是人大及其常委会能不能主动大胆用权。人大及其常委会依法行使权力，积极推进人大工作创新发展，一般情况下，当地党委领导不会说“不行”，不会说“没有坚持党的领导”。所以，不能以此为借口，不能该作为时不作为或作为不力，不能让党和人民的事业遭受损失。

三、关于地方人大工作的智慧
　　地方人大工作环境、责任的特殊性决定了地方人大工作智慧的重要性。这是不以人的意志为转移的，环境、责任、智慧是地方人大工作依法、规范、有效运行链条上的三大“节点”，在坚持依法履职的同时，还要高度重视“智慧履职”。
　　古罗马喜剧作家忒壬斯说：“真正的智慧不仅在于能明察眼前，而且还能预见未来。”地方人大如何实行智慧履职？有眼前的、未来的很大的探讨空间，这里提出四点见解：
　　1、抢点。
　　足球射门、乒乓球拉球都少不了“抢点”，其要领是“快、准、冷”。地方人大工作同样要“抢点”，其实质是抓住重点、把握时机，在一定的时间和空间里也要“快、准、冷”。“快”就是及时发现问题，迅速作出反应；“准”就是抓住主要矛盾，也就是在错综复杂中把握问题的实质、根源。“冷”就是冷静从容、循序渐进，工作中不浮躁、不草率，坚持用事实说话、依法依程序办事，这是地方人大工作不可缺少的独特风格。
　　比如监督。要用好监督权，先要找准监督点，还要抓住主要矛盾、准确把握时机、科学实施监督。2012年7月，国务院公布了《机关事务管理条例》，自2012年10月1日起施行，明确规定“县级以上政府财政部门应当按照总额控制、从严从紧的原则，采用定员定额方式编制机关运行经费预算，严格控制“三公经费”的规模和比例”。控制“三公经费”是政府十分头疼的事情，喊了多年一直不见实效，内在的外在的原因十分复杂。要解决这一问题，仅有政府的“自觉性”是不够的，还需要人大监督的大力推动。人大应当抓住这一重点难点问题实行“抢点”监督。2013年，石门县人大常委会将“三公经费”列入重点监督计划，明确提出了“全县lsquo;三公经费rsquo;开支明显缩减、2013年全县lsquo;三公经费rsquo;开支情况列入2014年县人民代表大会会议上的《政府工作报告》内容”等要求。今年11月，县人大常委会将听取县政府关于落实财经管理制度情况的报告，期待着“三公经费”监督有良好的效果。
　　食品药品安全、饮水安全、环境保护、社会保障、医疗卫生、住房（特别是廉租房申报审批）、交通等人民群众期望的重点、政府工作的难点以及经济社会发展的热点，都是地方人大应“抢点”监督的内容，应在监督中体现“快、准、冷”的智慧。这里再次提出“冷”并非冷眼旁观，也不是该断不断、该决不决，而是冷静从容、循序渐进、用事实说话、依法依程序办事的一种人大监督智慧。比如对于某些复杂的问题，不一定某一次或几次会议就研究得十分透彻、就监督到位。但抓住问题的症结不能错，研究解决问题的方向不能错。坚持正确的方向一步一步走下去，问题终究得到解决。如果方向错了就没有解决的希望。这就是说，对于一些比较复杂的问题，人大监督要有耐心、耐力，不能急于求成。再比如我们常说的“监督与支持有机结合”。监督不仅是指出问题，还要帮助“一府两院”解决问题。比如对政府部门进行工作评议后，应将评议意见分类交办。涉及多个部门的综合性问题，需政府出面协调解决的，应交政府协调解决；需向党委提出工作意见的，应向党委提出工作意见；需某些职能部门配合解决问题的，应交相关职能部门配合解决问题。不能简单地将所有问题交受评单位解决。这才是求真务实，才能让受评单位口服心服，才能有效监督相关问题的解决，才是人大监督的智慧体现。
　　2、借力。
　　许多体育竞技项目需要“借力”取胜。从多年来的工作实践来看，地方人大工作同样需要“借力”推动，“借力”是地方人大工作不可缺少的智慧。
　　借法律之威力。宪法和法律是地方人大工作的依据。随着“法治中国”建设的不断推进，宪法和法律的威力愈来愈大，这是人类社会发展的潮流，势不可挡，也是地方人大工作借力发展的契机，机不可失。应突出两个方面下功夫：一是宣传。“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作”（《地方组织法》第五十五条）等，在某些对人大监督不够理解的时候非常有说服力。所以，拓展宣传平台、改进宣传方式让宪法和相关法律家喻户晓，是增强地方人大工作底气和主动性的客观需要，是地方人大必须精耕细作的“责任田”，也是对地方人大工作智慧的检验。二是遵守和执行。只有严格的遵守和执行才能真正体现宪法和法律的威严威力，地方人大工作才能有效地借力。所以，地方人大要坚决保证宪法和法律的遵守和执行。最基本的保证手段除了强力监督他人以外就是自身模范地遵守和执行。《监督法》第九条明确规定了人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题确定的六个途径，第十八条明确规定了人大常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的六项内容、地方人大常委会还要重点审查“上级财政补助资金的安排和使用情况”，等等。实际工作中是严格执行这些规定，还是继续使用老套套、老框框（老套套、老框框容易完成任务，但不容易发现一些实质性的问题）？这不仅是法律意识问题，直接反映了地方人大工作的态度和智慧。
　　借政策之动力。党中央、地方党委涉及人大工作的政策是人大工作持续健康发展极其重要的动力。如党的全国代表大会报告涉及人大工作的内容、中央的相关文件、地方党委关于改进和加强人大工作的决议（决定）等等，既是人大工作发展方向的指引，更是动力之源。借此动力加快发展，同样是地方人大工作智慧的体现。党的十八大报告指出“加强对lsquo;一府两院rsquo;的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”等，是地方人大实行全口径预算决算的审查和监督、强化代表工作、发挥代表作用、解决人大机关干部老化问题等最好的政策依据、强劲的工作动力。如果不抓住这一契机解决相关问题，特别是实行全口径预算决算的审查和监督问题，则只能眼看“一江春水向东流”，地方人大工作难以推动、难以向前发展。
　　借集体之合力。通过集体行使职权形成良好的工作合力，解决工作中的难题，彰显法律的威严，提升人大的地位，也是地方人大工作的一种智慧。这种智慧最直接的体现是票决。地方人大应充分利用好票决手段，最好是通过电子表决器票决。听取审议专项工作报告后当场进行投票决表，是否通过由投票结果说了算，其监督效果就是比普通的“读一读报告、说一说意见”好许多。
　　借民意之主力。人民的意愿是人大工作最主要的推动力。充分科学利用这一推动力是地方人大工作最大的智慧。主要的做法是建立健全人大系统民情民意畅通机制。一是设立民情民意窗口，让民情民意能够及时传送到人大及其常委会。无论何时何地，切忌不可设置“隔离墙”，把民情民意隔离在外。二是充分利用各级人大代表联系人民群众的机会广泛收集民情民意，由各级人大常委会、各乡镇人大建立有较高标准和效率的民情民意库。三是借鉴党委、政府的做法，建立民情民意采集、上报制度。四是人大常委会主任会议或常委会会议定时对收集到的民情民意进行研究处理并以适当方式予以反馈，以保证民情民意收得来、传得去、用得上。诚然，对于方方面面的民情民意要通过梳理抓住主要矛盾，分清轻重缓急，按照规定（《信访条例》等）程序处理，不可胡子头发一把抓。应通过人大重视民生、“一府两院”改善和保障民生的积极行动和显著效果来体现民意对地方人大工作的推动效力。
　　3、担当。
　　如果不敢担当，用现在的网络语说就是“弱爆了”。担当对于人大来说既是一种精神，也是一种工作智慧。为了人民的利益、宪法和法律的尊严、社会的公平正义等坦诚地担当，是人大工作气魄和智慧的展示，也是人民代表大会制度先进性的体现。
　　如何担当？一是“理直气壮”，而不“羞羞答答”。实际工作中，存在羞羞答答而不理直气壮的现象，这对于地方人大工作发展非常不利。面对人大监督“粗一点、空一些”的言论和情绪，人大就要理直气壮地“精细一点、实在一些”，就要完善相关工作机制，实现从粗放到精细、从程序到实效的转变。二是建立和完善人大纠错机制。主要是对于发现的问题，要敢于大胆纠错。如果没有很强的纠错功能，人大的权威难得树起来。怎样纠错？在内容上抓住“用人、用权、用钱”三个重点，在方式上突出“依法行使职权”，在力度上要敢于打破情面。如果把情面送给了“错误”，自己就没有了尊严。纠错结果要通过媒体向社会公布，接受社会监督。三是人大本身的某些语言表述要规范。如人民代表大会会议“审查”本级人大常委会、政府、法院、检察院工作报告以及财政预算、发展计划报告，《地方组织法》有明确规定，且这一规定还没有修改，不能在会议日程安排上说成是“讨论”（如讨论地点安排等），“讨论”与“审查”明显不同，用“讨论”明显降低了人民代表大会的职权，不是人大“担当”气魄和智慧的体现。四是不该担当时不担当。如某些政府工作部门某一些事情本身就是一个模糊不清、漏洞百出的操作，还邀请人大代表参与监督。实质性问题隐藏了，表面上做得有头有脸。人大代表根本就不知内情，如何监督？一旦出了问题，就说“人大监督过，也没有发现什么问题”。人大不知不觉背了“黑锅”。这不仅是“忽悠”人大，这是对人大的“玩弄”。这样的事情人大坚决不予担当，这是地方人大的一种更大的工作智慧。
　　4、阳光。
　　指的是人大工作公开公正公平。这是人大工作必有的特性和智慧，是人大“一身正气，两袖清风”的重要体现。作为地方人大在实际工作中应重点落实四项制度：
　　一是办事公开制度。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律规定应予保密不能公开的内容外，监督计划、结果等应按照《监督法》的规定向本级人大代表通报并向社会公布。人民代表大会及其常委会会议过程，也应抓住选举、审议、表决等关键环节，通过电视或互联网向社会公开，接受社会监督。
　　二是工作评估制度。主要是人大及其常委会对“一府两院”工作的评估制度。应有一套完整科学的评估办法，在每年的人民代表大会会议上，由人大常委会或人大专设的评估机构向大会报告评估结果，接受人大代表的审查监督，结束人民代表大会会议“轻轻松松”的历史。
　　三是联系告知制度。让受监督单位早知道人大监督的内容、方式方法，作好接受监督的相关准备，不能搞“突然”监督。
　　四是量化监督制度。应逐步取消老一套的“表扬与自我表扬”式的监督，对一些重点事项实行公开公正公平的量化监督。虽然不能事事量化，但量化几件，比都不量化要好，比那些空虚的自我表扬要好。有一些确实不好量化内容，可用人民群众的评价来体现。人民代表大会会议上的工作报告应有让人信服的依据，人大代表审查就是要审查这个依据的真实性。逐项审查清楚会有难度，时间也不够，但抽样审查是可行的。人大常委会加强平常的调查研究，及时到审计、统计等部门了解相关情况，将平常的调查研究与会议的集中审查有机结合，去伪存真是可以做到的。这些具体的操作方法完全可以在实践中摸索总结出来。首先要解决的最紧要的是思想认识问题，各级人大应充分认识到实行量化监督是大力增强监督的针对性、客观性、科学性的需要，是提升人大监督效力、维护人大监督权威的需要。
　　地方人大工作只能循序渐进，不能一蹴而就。要真正落实好上述“三要素”，还有法律和实际操作上的大量的难题需要探讨解决。然而，这是发展方向，这是必须探讨解决的实际问题，现在解决不了，今后会逐步得到解决，我们应对未来充满信心！

（编辑 薛野）

（作者 石门县人大常委会主任 高德知）