近年来，随着民主法制建设的逐步深入，各级人大及其常委会依法履行监督职权，力度不断加大，方式有所创新，成效更加显著。但从整体情况看，监督权在行使过程中仍有一些不尽如人意之处，其中，规避人大监督的现象就是一个不容忽视的问题。所谓规避人大监督，就是行政、司法机关对应由人大决定或应当接受人大监督的事项，或利用制度设计上的缺陷，或刻意采取种种措施，而避开人大决定和监督程序，直接按自身意图实施的一种现象。实践中，规避人大监督的问题屡屡发生，使人大的监督作用难以充分发挥，地方国家权力机关的威信受到削弱，同时，也容易导致决策失误，甚至产生腐败。本文试对规避人大监督现象的表现及成因作初步探讨，并提出有关对策与建议。
　　一、规避人大监督现象的主要表现
　　在实际工作中，被监督者一般并不直面抗衡监督者，大多采取迂回的办法。其表现形式主要有以下几种：
　　一是利用法律不完备，使人大监督陷入盲区。当前，我国仍属于法制不健全国家。对部分领域、某些部门、个别行为而言，法律的约束力还未完全触及到位，必然形成人大监督的盲区，使人大监督缺位。此外，关于人大监督的诸多法律原则性规定多、细则少，实际操作中盲区客观存在，容易让被监督者钻空子。一些被监督单位对应当向人大及其常委会报告的事项不积极主动报告，而是擅作主张，自作决定。比如，在人大行使重大事项决定权方面，因法律对重大事项的范围没有明确界定，许多地方政府在实施重大建设项目时不提交人大决定，而是把人大撇在一边，直接付诸实施。
　　二是造成既成事实，使人大监督流于形式。许多地方政府在涉及某些应由人大决定批准的事项或办理人大交办的事项时，往往事前不报告，事中不沟通，而是等到结果出来后，到了无法挽回的地步再摆到人大面前，使人大监督缺少回旋余地，只能被动认可发生的事实。比如财政预算虽然是经人大批准的，但往往预算、执行“两张皮”，政府想调整就调整，使预算在某种程度上成了一纸空文。到了年底，该安排的项目安排了，该花的钱都花了，再向人大报告，提请批准决算，使人大十分被动，批也不是，不批也不是。
　　三是避重就轻，使人大监督难以深入。有些地方行政、司法机关在向人大报告工作时，不实事求是，而是避重就轻，讲成绩夸夸其谈，讲问题一带而过，总把工作没有起色的原因归咎于人力、财力缺乏等客观性因素，而对自身工作重点不清、措施乏力避而不谈，推脱责任，只求人大呼吁解决问题，使工作报告会成为“诉苦会”、“求助会”。而人大无法掌握实际情况，难以实施有效监督。再有个别被监督单位对人大及其常委会指出的问题采取抽象肯定、具体否定，原则上接受、表面上承诺、行动上推托的措施，故意敷衍塞责，不办理、不解决。
　　四是改头换面，使人大监督失去依据。有些部门对法律明确规定的一些事项，不是直接违背，而是另起炉灶，换种说法绕过人大监督。比如由于机构改革的原因，地方各级政府序列内部门逐渐减少，有的地方政府在一级局、二级局的设置上界限不清，明明是履行一类局职能的部门，却被划为二类局，不提请人大进行任命，使人大对各部门的监督面越来越窄。而随着管理体制的变化，陆续转为垂直管理的工商、两税、国土等部门领导不受当地人大任命，人大意识比较淡薄，对人大监督和人大代表的建议、批评和意见也不重视。
　　二、形成规避人大监督现象的主要原因
　　导致规避人大监督现象的原因多种多样，除了“一府两院”主观上的原因外，既有体制性的原因，又有人大自身工作不到位的因素。
　　1、从对象来看存在两个因素，使人大行使监督权受限
　　----“全能政府”的影响仍在延续。改革开放以来，我国市场经济有了长足发展，政府职能也发生了显著变化。但应该看到的是，计划经济时代固有的“全能政府”影响仍在延续。而这种模式的一个显著特征就是行政权无限膨胀，政府无所不能，不受制约。当前，虽然“小政府”的理念逐渐为人们接受，但政府职能仍然过多，行政权膨胀动因仍在，加上一些政府官员“全能”意识较强，接受监督意识较弱，因而施政时不愿受到束缚，对人大依法行使职权不是主动配合，而是寻求规避，最终导致人大权力被虚置。
　　----被监督者的权力观产生错位。按照法律规定，“一府两院”组成人员由人大及其常委会选举或任命，但是，在实际操作过程中有些地方和部门没有正确处理好党管干部和人大依法行使任免权的关系，往往过于强调党管干部，而忽视了人大依法行使任免权，使人大选举或任命干部只是按照党委的的意图划圈通过，自己应有的权力没有发挥出来，而成为事实上的“橡皮图章”。这使得部分官员的权力观产生错位，认为手中的权力是上级给的，而不是人民赋予的，干工作只看上级态度，而对行使国家权力的人大则认识模糊，对待人大监督从来都是敷衍应付，想方设法予以规避。
　　2、从体制来看存在三项缺失，使人大行使监督权不力
　　----监督机制存在缺陷。不可否认，我国现行的监督制度仍然存在诸多缺陷，使得被监督机关有空可钻。比较突出的是许多规定比较原则，可操作性较差。比如人大常委会的审议，是人大的一项基本监督方式，但法律除了规定每两个月至少召开一次会议外，对审议的程序、内容和审议意见的性质、地位、效力等都没有作出规定，各地人大只能摸着石头过河，凭经验边试边干。这样的监督，本就显得依据有限，底气不足，行政、司法机关想要规避当然不是什么难事。
　　----监督主客体权力制衡不够。由于我国的政治制度安排，作为人大监督对象的“一府两院”其权力来源具有不均衡性特点。从政府的角度来讲，地方各级政府法律地位、行政地位的确立和权力不仅来源于本级人大的同意，更来自上级国家行政机关或同级党委的授权。理论上，人大对政府的授权最有法律依据，也最有权威性，但在现实生活中，并不及上级政府和党委对政府的影响，这种权力来源的不均衡性直接导致了人大监督权存在不同程度的“虚置”。
　　----规避人大监督成本过低。虽然规避人大监督现象屡见不鲜，但这类问题有的不为人大所知，有的虽被人大知晓，也大多不去深究，不了了之，所以实际得到纠正的比例很小，受到责任追究的更是凤毛麟角。这种情况的存在，又在一定程度上助长了规避人大权力之风，使得被监督机关更加有恃无恐，屡屡“越界”。
　　3、从自身来看存在四种倾向，使人大行使监督权弱化
　　----“行政化”倾向。由于一些地方人大的同志长期在党委、政府部门工作养成的工作作风，习惯于“发指示”、“管事情”，热衷于直接掺合行政和司法机关的事。这些做法与人民代表大会制度设计的初衷背道而驰，也有悖人大监督的特性。
　　----“标新立异”倾向。对各级人大来说，现在最需要的是敢于依法监督的勇气，以及法律意识和依法办事的水平，而不是“创新”的能力。有的地方人大却总想搞出新花样，走上舍本逐末的歧途。如有的地方人大在法庭审判中设“人大监审团”等，让人大代表参与法庭审判等等。
　　----“好高骛远”倾向。有些地方人大工作者常常认为人大监督法律不完善、手段不够，觉得人大集体行使职权权威不够，总想有一把“尚方宝剑”在手，在监督实践中“小事看不来，大事做不好”。而实际上现行宪法赋予人大的权力是足够、适当的。比如宪法赋予人大罢免和撤职的权力，可几乎从来没有行使过。
　　----“程序化”倾向。长期以来，各级人大适应了法律制度设计上的单向思维。比如在潜意识中把自身当作表决机器对待，认为人大的选举或表决不会出现反对、否决或通不过的情况，而一旦出现就不知如何处置。
　　三、对策与建议
　　规避人大监督，是各级权力机关行使监督权中亟待解决的一个问题。个人认为，可从以下四个方面着手，防止规避人大监督现象。
　　1、加强工作宣传，强化法制理念。各级人大及其常委会要在进一步宣传人民代表大会制度的同时，加大对人大工作的宣传力度。要采取大家喜闻乐见的形式，围绕上荧屏、上舞台、上报刊、上墙壁和进家庭、进网站、进社会，不断创新和拓展宣传的载体形式，多层次、多渠道地进行人大制度和工作宣传，增强人大宣传的亲和力和覆盖面。要坚持“三贴近”原则，丰富宣传内容，突出宣传重点，深化宣传主题，提高宣传实效。要通过富有感染力的人大宣传，增强全民的人大意识和民主法制观念，提高国家机关工作人员对人大制度的认识，使“一府两院”及有关部门不断增强自觉接受监督的意识。
　　2、完善监督机制，减少制度漏洞。各级人大要通过立法进一步健全人大监督的各项法律法规，从制度上遏制规避人大监督行为。不仅要健全监督程序、监督内容的规定，还要健全法律效力、法律责任的规定，形成程序严谨、内容全面、责任明确、条文清晰、易于操作、能够涵盖监督工作各个方面的较为完整的人大监督法律体系；地方各级人大及其常委会也要根据法律，结合自身实际，适应社会主义市场经济发展的需求，进一步制定实施监督细则和制度，从而构筑起健全、严密的监督机制，把行政、司法权力置于可靠、有效的监督之下。
　　3、规范任免职权，增强公仆意识。各级人大要在坚持党管干部原则的前提下，认真行使选举任免权，让广大代表和常委会组成人员自主行使职权，使选举和任免更能发扬民主，切实代表广大选民的意愿，充分体现党委和人大在代表群众意愿上的一致性。要通过选举和任免权的行使，使行政、司法机关人员能够认识到手中的权力是广大人民群众赋予的，自己是通过人大选举、任命产生的，从而纠正权力观上的错误认识，自觉地把各项工作置于人大及其常委会的监督之下，有效杜绝规避监督现象的发生。
　　4、提升监督水平，树立人大权威。一方面，要敢于监督。人大行使监督权是宪法和法律赋予的重要职责，是代表人民在行使国家权力。人大及其常委会要“在其位谋其政”，摆正位置，理直气壮地开展监督工作。要切实克服怕得罪人的思想，敢于运用刚性监督手段，对那些藐视法律法规的行为和个人决不心慈手软、姑息迁就。另一方面，要善于监督。人大及其常委会要正确处理与党委、“一府两院”的关系，正确处理监督与参与、支持的关系，把监督工作重点放在改革发展稳定大局和社会普遍关注的问题上，结合本地实际，切实加强对带有普遍性、倾向性问题的监督。在监督方式上，要坚持重点监督与一般监督相结合，坚持事前、事中和事后监督相结合，坚持对人的监督和对事的监督相结合，坚持监督权与处置权相结合，综合运用多种手段，不断增强人大监督实效，牢固树立监督权威和良好形象。

（编辑 薛野）

（作者 武陵区人大常委会办公室 杨治国）