关于常德市县乡人大换届选举工作的调研报告

市人大常委会联工委   刘兵

2021年是县乡人大换届选举之年。今年以来，全国、省人大常委会先后三次组织开展县乡人大换届选举工作专题调研，主要目的是广泛听取基层意见建议，总结提炼上一轮换届选举工作经验，分析存在的问题和面临的困难，为新一轮县乡人大换届选举工作做好准备。笔者为以上三次调研提供了部分素材，全程参与了市人大常委会联工委开展的调研工作，掌握了一些第一手资料，结合自己的思考，形成如下调研报告，以供工作参考。

一、上一轮常德市县乡人大换届选举工作的主要特点

上一轮县乡人大换届选举工作是十八大之后的首次换届，也是在严肃查处衡阳贿选案之后的首次换届，常德市县乡人大换届选举工作风清气正，党的领导空前强化，纪律规矩始终挺在前头，整个换届选举工作严格依法、平稳有序。

1.党的领导全面强化。中共中央中发〔2015〕18号、省委湘发〔2015〕26号、湘发〔2016〕8号文件明确要求，要把党的领导贯穿于换届选举工作全过程和各方面，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为换届选举工作提供坚强的政治和组织保证。省委、市委召开了高规格的县乡人大换届选举培训会、动员会，区县（市）委常委会会议均进行了专题部署，成立了以区县（市）委书记、乡（镇、街道）党委（党工委）书记任组长的换届选举领导小组，切实强化党的领导，为换届选举工作提供了强有力的组织保障。

2.纪律规矩挺在前头。市、县、乡党委和纪检监察机关认真落实中央、省委要求，履行党风廉政建设主体责任和监督责任，严格落实换届纪律规定，切实预防换届选举中的不正之风、腐败问题，对违纪违规违法行为实行“零容忍”。区县（市）、乡镇、科局签订了《严守换届纪律公开承诺书》，选举工作人员集中学习了中组部干部监督局关于换届风气监督工作专题辅导通稿，观看了警示教育片。各区县（市）委均成立换届风气督导巡察和换届选举工作指导组，分阶段进行换届风气督查，在选举日进行重点督查；区县（市）人大常委会也成立督导组，在选民登记、提名确定候选人、投票选举阶段，对落实换届纪律和履行法定程序情况进行督查。

3.人选把关空前严格。上一轮县乡人大换届选举工作程序和人选把关空前严格。首先经过代表资源摸底、组织人选推荐、20多个部门联合审查、组织综合评价；然后根据结构比例和联合审查情况调整候选人；再经过征求意见、考察公示、区县（市）委常委会审核通过等组织程序；最后才进入法律程序，于选举日十五日前公布了初步代表候选人，选举日七日前公布了正式代表候选人。通过一系列程序，确保把住代表“入口关”，守住换届选举法律关。

4.人民民主充分彰显。面对流动人口多和人户分离的现实问题，为充分彰显社会主义民主，县乡换届选举工作人员通过大量细致的工作保障选民参选，采取选民自行登记与上门登记选民相结合的办法开展选民登记工作。对于刚满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的、新迁入本选区的选民进行重点登记，对于选民工作单位与户口所在地不一致、流入流出的选民进行书面核实登记等等。在人大代表推荐过程中，选举委员会广泛征求了各民主党派、工商联、无党派，以及各战线、各单位和乡镇村居等基层组织的意见，认真研究联名提出的代表候选人，形成具有广泛代表性的人大代表建议人选库。

二、新一轮县乡人大换届选举工作面临的困难和问题

上一轮县乡人大换届选举工作还存在着一些老问题，新一轮县乡人大换届选举工作又面临着新形势新情况新问题，新老问题交织将是即将进行的县乡人大换届选举工作亟待研究解决的困难。

1.精准登记选民难度不断加大。因为外出务工人员增多、人员流动频繁等原因，选民户籍所在地与经常居住地、房产所在地、主要工作地不一致的情况比较普遍，造成登记选民的工作量较大且无法做到精准。2016年换届时，尽管派出所提供的户籍人口数据基本能够确定本辖区的选民人数，但越来越多“人户分离”情形，容易造成选民漏登错登重登。精神病人、残疾人、流入人口、下落不明以及刑役人员等“五类人员”资料不齐全，导致选民筛查、摸底工作更加困难，精准度降低。

2.选举组织难度依然不减。主要存在“四难”：一是工作责任落实难。换届之年干部大调整，乡镇人大干部变动频繁，甚至出现培训一茬更换一茬的现象，参加培训的干部调离了岗位、新来的干部不熟悉业务，工作责任难以落实，客观上给换届工作增加了难度。二是避免违法行为难。乡镇通常采用流动票箱进行投票，如果工作人员民主法治意识和工作责任心不强，易发生操纵选民投票或者图方便擅自填写选票等违法行为。三是书面委托投票难。选举法规定，委托投票必须书面委托，且每一选民接受的委托不得超过三人。但是农村外出务工人员，大多没有书面委托的习惯，书面委托实际上难以实行，流动人员的选举权利难以保障。四是选民积极性调动难。农村选民整体文化水平较低，对人大换届选举的重要性认识不足，认为自己投不投一票无关紧要，在外务工人员很难回乡参加选举，在家的选民在填写选票时不严肃，随意性很大，随大流的较多。散居在城区的一些无业市民，集体观念相对淡薄，没有“物资激励”或者“发放补贴”就难以调动积极性，参选率和选举质量难以保证。

3.信息化手段运用严重不足。在选民登记、候选人情况介绍、候选人与选民见面、投票、选举结果公告等各环节，基本上还是采用沿袭多年的“人工+纸质”传统手工作业模式，耗费巨大的人力物力财力，且难以保证各项数据的准确性。随着“互联网+”技术的飞速发展，不少偏远农村都通了网络，微信、微博、短视频等新兴媒体已经深入千家万户，但换届选举工作没有充分应用新技术新方式。

4.代表标准、结构要求与代表素质间的矛盾凸显。代表标准过高、结构要求过严与选出的代表履职水平不高之间的矛盾不容忽视。一方面代表标准过高与代表素质间存在矛盾。2016年的换届选举被称为“史上最严换届选举”，主要体现在候选人标准的把关上。基层人大干部和选民对执行的个别标准表示困惑不解，比如只要公安部门有过打牌赌博记录的、有信访反映的对象一律不得列为代表候选人初步建议人选名单；在国家计划生育政策发生重大变化的情况下，依然执行“1990年以来有违反计划生育行为的，不得作为党代表、人大代表、政协委员候选人”的规定等等。这些标准客观上将一部分本就稀缺的优秀候选人排除在外。另一方面代表结构要求过高与代表素质间存在矛盾。个别政策过于强调代表结构和比例，在具体落实中不可避免地产生“只能选某人”“为了凑结构而选”的现象，造成一些能力水平高、群众威信高的人当不上代表。市、县人大常委会联工委作为代表服务联络部门的感触最深，五级人大代表的整体履职能力水平明显下降，在安排代表发言或者参加活动时，经常性地难以找到合适代表，虽然不断地强化代表履职培训工作，但是“举手代表”“开会代表”仍然不在少数。

5.换届选举舆论氛围不够浓。在县乡人大换届选举过程中，舆论造势仍显不足，没有在全社会形成宣传、关注换届选举，学习、践行社会主义民主精神的良好舆论氛围。对于一些选举过程中的关键环节，没有很好地发挥多形式、多角度的宣传，导致群众对换届选举的神圣性、严肃性、法定性认识不够。比如在候选人公示上，大多就是用一张红纸公布简单的信息，且仅限于在村（社区）公示栏张贴，宣传形式比较单一，真正关注并仔细阅读相关内容的选民少之又少；部分选民对候选人情况的了解仅限于投票时村干部的简单说明等等。

三、对新一轮县乡换届选举工作的几点建议

1.坚持党的领导，强化多部门联动合作。切实提高政治站位，进一步深化对“坚持党的领导”“党管代表”的认识，突出地方党委对换届选举工作的总揽作用，重点把方向、把原则，履行最终决定权。充分发挥人大常委会、推荐单位、联审部门党组织作用，形成“地方党委总抓总揽、组织部门牵头、人大常委会主导、相关部门整体联动、多方积极参与”的换届选举工作格局，避免出现基层反映的“人大一家热闹，其他部门当看客”的现象。进一步明确由人大常委会负责代表资源摸底、代表结构比例把握、继续提名人选推荐、代表履职考核等有关业务工作，尽最大可能统筹兼顾代表结构和代表素质，避免“各顾各”“两张皮”现象。

2.运用信息化手段，改进换届选举组织工作。一是改进选民登记工作。建立选民登记信息化网络管理系统，提高选民登记的便捷性和准确性，让选民从“要我登记”向“我要登记”转变。建议利用大数据开展选民登记，可参照新冠肺炎疫情期间全国推广的健康码，由全国人大开发选民登记APP或微信小程序，改变以往人工登记方式，提高登记率，减少工作量；可以探索与公安人口管理系统对接，明确统一标准，实现数据共享，避免流动人口漏登、错登、重登问题。二是改进计票、数据统计工作。当前常德市县乡开展选举工作，绝大部分还是使用的传统人工手段，基层普遍缺人员、设备和技术，建议在新一轮换届工作启动前，着力解决该问题。三是改进候选人见面、投票方式。因常德市不少乡镇、农村地处偏远，真正落实候选人见面工作难度较大，流动票箱投票也存在着成本高、效率低的问题，可以探索运用视频见面、电视会议、手机短信、微信投票等信息化方式进行改进。

3.明确法律界限，全面提高选民参选率。主要明确流动人口选民登记和委托投票两个问题。一是明确流动人口选民登记办法。目前，由于选举法没有规定流动人口选民登记程序，全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第九条对外出选民的登记办法已经脱离了工作实际，造成流动人口参选存在“两多两少”现象，即在原籍参选的多，在现居住地参选的少；委托他人投票的多，本人参加投票的少。建议修改为：“选民在一次选举中，可自愿选择在户口所在地或在现居住地登记。”这样，无论在何处登记都更便于操作。二是放宽委托投票的限制。选举法对委托投票规定较严格，在实际执行过程中困难重重，很多在外务工、经商、就学的选民不愿意或者无法回家参加投票选举，一人代投超过三人的情况比较多，甚至委托投票成为片面追求高参选率的工具。如果从基层实际和提高真实参选率出发，建议在选举法修改时适当放宽对委托投票人数和形式的限制。

4.突出工作重点，加大换届选举工作宣传力度。同级党委和换届工作领导小组要强化舆论引导，把换届选举舆论宣传作为一次强化全民“四个自信”、尊崇人大代表权利、保障人大代表履职的良好契机，不断增强全民参与政治生活的主人翁责任感和人大代表为民代言的神圣感。一是要突出重点宣传手段。市、县人大常委会和宣传部门，应坚持传统和新兴媒体相结合，既要依靠电视台、农村小广播、横幅、标语、宣传车、村务公开栏等传统手段，更要运用微信、短信、短视频等多媒体方式进行宣传，牢牢把握代表选举工作新闻舆论宣传的主动权。二是要突出重点宣传对象。加强对青年群体、流动人口、异地务工人员、偏远山区群众、老弱病残等弱势群体的宣传力度，做到全覆盖、无死角。三是要突出重点宣传环节。围绕换届选举各阶段工作，有针对性地进行宣传。在选民登记阶段，重点宣传选民的条件、选民登记方法和注意事项等；在推荐确定代表候选人阶段，重点宣传选民如何推荐代表候选人、代表候选人的条件、如何推荐符合素质和结构要求的代表等；在组织投票阶段，重点宣传如何写票投票、如何接受委托和委托投票等；还应宣传破坏选举的行为方式和法律责任，警惕和防范境内外敌对势力对换届选举的干扰破坏等。

5.坚持统筹兼顾，把好代表“入口关”“结构关”和“履职关”。一是把好“入口关”要坚持“谁推荐谁负责”原则。在代表提名推荐阶段，应明确推荐单位责任，推荐单位党组织应当召开会议认真研究，不能简化程序。进一步细化13种不得提名的情形，便于推荐单位对拟推荐人选做好初期审查和考察；进一步明确党委组织部门承担代表候选人考察审查工作责任，对考察结果负责。二是把好“结构关”要明确界定标准。身份界定应根据新时代新情况新身份进一步更新和明确，否则在实践中难以把握，比如对于农村合作社负责人、规模较大的个体户、外卖员、快递员等身份的认定，应给予更加明确的细分标准。三是要站在“更利于为民代言”，而不是片面地站在“更方便完成选举任务”的角度，统筹好“履职关”和“入口关”“结构关”的关系。2016年换届选举时，25个部门联合审查的尺度、标准、责任还不够明确，导致个别部门在操作过程中为回避责任使本已很严厉的标准再一次加码，客观上导致相当一部分履职较为突出、有很强代表性的人才被排除出代表候选人之外，一定程度上忽略了素质关、履职关，比如出现了个别党政领导干部可以屡次得到提拔重用却无法通过代表联合审查的“怪象”。这一问题应在新一轮换届选举中引起高度重视，予以统筹考虑，加以优化改进。