审查批准预决算和监督预算执行是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就人大制度和人大工作提出一系列新论断新举措新要求。为加强和改进今年人大预算审查监督工作，根据今年全市经济发展形势预判，本人对此作了一些思考和分析。

一、关于当前我市经济形势的基本判断

1、成绩鼓舞人心。2018年，全市经济运行可圈可点，可以说是成绩与问题并存，挑战与机遇同在。

一是经济运行稳。2018年全市四个季度的经济运行累计增速均在8%以上，全年实现地区生产总值3394.2亿元，增长8.2%，总量稳居全省第3位。

二是工业超预期。全年规模工业增加值首次突破千亿元大关，增长7.6%，超年初预期0.1个百分点，生产形势创近4年来最佳。

三是三产发展快。2018年第三产业实现增加值1760.8亿元，增长10.7%，总量、增速均位居全省第2位。

四是收入质量好。全市财政收入量质齐升，一般公共预算收入达到269.8亿元，增长9.9%，其中地方财政收入113.3亿元，增长12.2%，非税收入占地方财政收入比重35%，比上年同期下降3.2个百分点。

2、隐忧应予重视。当前，我市经济形势尽管缓中趋稳、稳中向好、稳中有进，但存在的隐患和问题必须引起各方高度重视，才能坚持问题导向，做到趋利避害。

一是产业结构不优。种植业内部的“一粮独大”、工业内部的“一烟独大”的结构性矛盾仍较突出，产业发展受主导行业、龙头企业影响较为明显，烟草制品业在2014年遭遇拐点，连续4年低迷后，2018增加值仍然占据全市规模工业增加值的50%。

二是发展后劲不足。受需求低迷、环保、安全整顿等因素影响，2018年12月全市有124家规模以上工业企业停产（其中全年无生产的企业58家），占全市规模工业企业总数十分之一，工业下行压力较大。同时，投资增长缺乏新动力，去年以来，全市施工项目个数增长1.5%，较全省平均水平低42.9个百分点，特别是新开工项目数相对较少，按照项目建设规律，这将对2019年及后续年度的投资和经济增长带来较大影响。

三是发展质量不高。从收入结构看，GDP含金量不高。2018年前三季度常德每百元GDP只产生8.9元财政收入，不到全省平均水平的三分之二。从内生动力看，创新发展仍存短板。2018年全市高新技术产业增加值356.6亿元，增长10.3%，增速创近5年新低，高新技术产业增加值占GDP的比重仅为10.5%，比上年同期下滑0.4个百分点，不到全省平均水平的一半。从外向发展看，开放经济仍然薄弱。外贸总量偏小，2018年全市完成进出口总额15.3亿美元，占全省进出口总额比重仅为3.3%。

四是财政形势趋紧。从国家宏观调控来看，突出表现为以下四个方面：

第一，政策动作大。2018年以来，财政部、国家税务总局不仅出台了《关于调整增值税税率的通知》《关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》等一系列优惠政策，同时还制定了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》《地方政府性债务风险应急处置性预案》等系列债务监管文件，加之压减政府投资政策、生态环保整治政策等连环组合，从长远讲，这些政策的实施有利于激发活力、增加税收，但短期内对财政收入必将带来一定的考验。

第二，减税降费多。根据国家相关减税降费政策测算，2019年我市政策性减税项目主要包括：2018年已出台优惠政策翘尾影响增值税减收1.4亿元、个人所得税减收2.98亿元；2019年新出台的减税降费政策增值税小规模纳税人减收2.99亿元、放宽小微企业标准和所得税优惠减收0.6亿元、个人所得税专项扣除减收1.43亿元、对小规模纳税人缴纳的部分地方税种减半征收减收2亿元；2019年增值税税率由16%下降到13%减收8.5亿元。以上政策性减税合计近20亿元，占2019年地方财政收入的11.37%。

第三，收入要求高。在增速方面我们有压力：我市2018年原目标为完成一般公共预算收入261.4亿元，增长6.5%；完成地方一般公共预算收入168.2亿元，增长2.9%。后经过努力，我市实际完成一般公共预算收入269.8亿元，增长9.9%；完成地方一般公共预算收入174.4亿元，增长6.7%。收入基数被抬高8亿元，给2019年的收入增长带来较大压力。在质量方面我们有困难：2019年，我市将进一步降低非税收入占地方一般公共预算收入的比重，初步目标是下降至33%，比2018年降低2个百分点。但2019年税收减收因素较多，综合各种因素，预计我市税务系统2019年将完成税费收入237亿元，同比增幅为2.88%，其中预计完成市本级税费收入69亿元，同比增幅只有2.77%，这与今年代表大会审议通过的全市一般公共预算收入增长6.5%以上，地方财政收入中税收占比71%的预算目标差距很大。同时，非税收入需进一步下降。要实现增速与质量同步提高的目标，难度非常大。

第四，支出刚性强。据分析测算， 2019年市级新增财力仅在3亿元左右，而工资提标等“三保支出”增加，打好三大攻坚战、基础设施补短板、民生领域兜底线等重点支出进一步攀升，债务还本付息包袱沉重，另外，随着开放强市产业立市战略的推进，长远看有利于我市经济持续发展，但对即期财政支出也形成较大压力；财政刚性支出增幅远高于收入增幅，财政收支矛盾异常尖锐。

二、关于加强预算审查监督的人大思考

减税降费政策催生了产业活力、释放了发展动能，但短期内减少了地方政府的财政收入，客观形成了我市经济形势相对乐观、财政形势日趋紧张的尴尬局面。面对这一形势，人大开展预算审查监督，必须“严中求效”。

1、强化预算监督的法律意识。张德江同志曾指出，人大把预算审查监督工作做好了，对政府的监督工作就完成了十之七八。预算法明确规定，地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准，非经法定程序，不得调整，未列入预算的不得支出。当前市级和部分区县的人大会已经召开，同级预算已经批准。不管经济形势发展是否达到预期，人大财经委、预算工委都要以经代表大会批准的预算为蓝本，主动参与，审查在前、监督在中、决定在后，不仅要为人大及其常委会当好参谋助手，更要成为一支善于监督、有效监督的生力军。

2、把握预算监督的主要内容。过去人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，这不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。如要更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，就必须实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。新形势下，全口径审查和全过程监管的主要内容包括：

一要把握总量平衡。预算总量增长是否合理，安排的支出总量是否符合本地区年度经济社会发展目标；收入编制是否与经济社会发展水平相适应，是否与财政政策相衔接；预算收支是否真正平衡，有无为完成增长速度收“过头税”及财政收入虚增、空转等情况。

二要抓好债务削减。监督地方政府合理有效地化债减债，主要有三个方面。第一，科学化债。要利用国家政策搞好债务置换工作，降低债务成本，减轻近期偿债压力。第二，积极偿债。强化预算约束，将地方政府债务纳入预算管理，结合债务资金安排使用和偿还计划，按照“国有资本预算全额安排，政府基金预算重点安排，一般预算适当安排”的原则，逐年有序偿还。第三，禁止新增。坚决执行国家相关政策，强化责任追究机制，规范举债融资行为，禁止新增各类政府债务，积极稳妥地化解地方政府债务风险。

三要突出绩效监督。首先，要审查项目预算安排是否合理。要坚持专项资金项目库原则，优化专项资金项目设置，逐年压减项目个数，放大财政资金杠杆作用，帮助政府在预算环节把好绩效关。其次，要防止绩效评价流于形式。除政府财政部门依照绩效目标开展绩效评价外，人大常委会每年要有重点地选择部分项目金额大、群众反映多、影响面广的专项资金开展绩效监督，确实做到绩效评价有重点、全覆盖、无死角。第三，要督促政府用好绩效评价结果。对专项资金使用效果较好的，予以继续支持；对专项资金管理和使用较差的，责令其限期整改；对整改不到位的，调减项目预算，直至取消该项专项资金。

四要审查重点支出。第一，要审查政府确定的重点支出、重大投资项目是否突出体现了公益性和公共性，是否有益于提高人民生活质量、改善生活环境、促进本地域产业发展；第二，要审查资金来源是否合理，能不能够保障重点支出与重大投资项目的顺利完成。第三，要加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督，每年人大及其常委会可以选择一到两个项目，如脱贫攻坚、市城区公立幼儿园建设等进行重点调查，也可以借助审计力量开展专项审计，督促重点支出、重大投资项目达效。

五要促进政策落实。中办发文要求，人大预算审查监督的重点要向政策拓展，其目的在于推动政府依法行政、依法理财。要实现这一目标，人大各专门委员会及常委会各工作机构要革除旧思想，换上新思维，及时准确地掌握好国家最新政策，为开展政策监督打牢基础。监督中，要本着国家意志及人民利益至上的原则，坚决落实国家政策，把利益让给企业、让给百姓。今年的重点应在确保中央确定的减税降费政策落实落地，使企业和群众得到真正实惠。

3、改进预算监督的程序方法。在巩固完善现有程序和方法基础上，要按照总结、继承、完善、提高的原则，进一步探索健全程序，创新方式方法，提高审查监督的针对性和有效性。

一要深入开展调查研究。毛泽东同志曾经说过，“没有调查，就没有发言权”，人大搞预算审查监督也是如此。每年在政府预算草案编制前，要多深入基层、企业、社区，通过召开座谈会、通报会等形式，虚心听取社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议。在预算审查过程中，要认真听取和审议政府关于重点支出预算和政策专项工作报告，开展重点支出预算和政策专题调研，提出有针对性、前瞻性和可行性的意见建议。

二要规范审查监督程序。市人大财经委、预算工委制定的《预算审查监督工作流程》 是规范当前我市人大开展预算审查监督的程序指南。它将整个工作流程划分为前期准备与沟通、召开系列座谈会、代表大会前的初步审查、代表大会审查批准、代表大会后的沟通等五个阶段，相应时间跨度从上一年9月至次年1月，对各阶段的工作内容、具体工作要点、参加单位及人员都作了较为详细的列举，各区县市人大应当遵照执行。

三要严格加强预算约束。年度预算批复后，要严格按照规定的项目和用途使用,不得随意变更。预算执行中，需要进行调整的，依法编制调整方案，并必须在人大常委会举行会议审查批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人大财经委进行初步审查。经本级人大常委会审查批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行，坚决防止预算、决算“两张皮”的现象。

四要探索开展专题审议。为提高预算的严肃性，预算初审时，地方人大可以采用以下方式：一是开展专题询问。召开专题会议，就人民群众关心的热点难点问题、审计查出的突出问题及有关支出预算和政策等内容，对政府有关部门负责人进行询问。二是开展专项调查。可以结合执法检查、听取政府专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关转移支付资金和政策等开展调查研究。三是开展重大事项或特定问题调查。按照监督法的规定，地方人大可以就预算、决算中的重大事项或特定问题开展重大事项或特定问题调查，但事前应向本级党委请示报告。

五要督促审计问题整改。督促审计问题整改，是搞好预算审查监督的一个重要环节。同级预算审计开始前，人大财经委应要求审计局在制定审计方案时，将人大常委会年度工作要点中涉及的政策、资金及项目纳入审计内容，让审计工作贯彻人大意识；要加大跟踪督办力度，针对审计报告反映的问题，要严格问责机制，追问审计回音，做到一抓到底，不留死角，确保审计整改到位；对被审计单位的整改情况，人大常委会要开展满意度测评，对测评结果差、整改不到位的，可依法依规追究责任，进行询问或质询；督促整改落实的过程中，对整改难到位的或不执行整改的，人大要邀请纪委监委、新闻媒体部门等单位参与督促整改工作，坚决把审计问题整改工作落到实处。

六要加强预算联网监督。适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，既是一项政治任务，也是一项业务工作。各区县市人大要高度重视，争取在2019年底全部完成预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。已完成预算联网建设工作的，要真正把预算联网监督的实时监督作用发挥出来，对预算支出不合理的，该预警的预警、该叫停的叫停，将预算审查监督由事后监督转为事中监督，由结果监督转为过程监督，由静态监督转为动态监督。

编辑：贺 潇

作者：市人大常委会副主任 谭弘发